Международное правотворчество, в широком смысле, – это деятельность, которая прямо или косвенно направлена на развитие и усовершенствование международного права (МП). В более узком смысле речь идет о деятельности субъектов МП, направленной на создание, изменение или отмену норм МП.

Правотворческий процесс в МП не ограничивается заключением международного договора и признанием международного обычая в качестве обычной нормы МП. К новым формам правотворчества можно отнести заключительные акты международных совещаний и конференций, решения и иные акты международных организаций.

Например, многие международные организации принимают т. н. административно-регламентационные акты, которые содержат правила, относящиеся к различным аспектам их функционирования и способствующие осуществлению их уставных задач.

По своей юридической силе акты международных организаций могут быть как рекомендательными, так и носить юридически обязательный характер. И правомочие международных организаций на принятие того или иного вида данных актов (обязательного либо необязательного) зависит и основывается на положениях их учредительных актов, подписанных и ратифицированных государствами-членами на основе их суверенного волеизъявления, и других нормативных установлениях, составляющих «правила организации».

Универсальной международной организацией является ООН. Учрежденные Уставом ООН органы принимают различные правовые решения. Генеральная Ассамблея принимает рекомендации, резолюции, решения, Совет Безопасности – доклады рекомендации, решения о конкретных мерах, военных мероприятиях, собственные правила процедуры. Решения Совбеза выполняются членами ООН непосредственно и путем их действий в соответствующих международных учреждениях.

Термин «мягкое право» используется для обозначения двух различных явлений. В одном случае речь идет об особом виде норм МП, в другом – о международных нормах неправового характера. В первом случае к этой категории относят нормы, которые не создают четких, конкретных прав и обязанностей, а дают лишь общую установку. Как правило, подобные нормы содержатся в актах международных организаций.

«Мягкие нормы» не представляют собой чуждое или негативное явление в МП, а являются его необходимым элементом. Отличительная особенность норм «мягкого права» - «мягкий» механизм действия, включающий и «мягкую» ответственность.

Этот механизм является не юридическим, а политическим. Нарушение нормы «мягкого права» влечет не юридическую, а политическую ответственность.

Особенностью международного права окружающей среды (МПОС) является наличие рекомендательных актов, закрепляющих в форме деклараций, резолюций международных организаций общую стратегию и руководящие принципы поведения.

Такие акты, хотя и не создают норм МП в строгом смысле слова, тем не менее, играют заметную роль в нормотворческих процессах МПОС. Как пример можно привести Стокгольмскую Декларацию 1972 года, которая не обладает обязательной юридической силой, но установленные в ней принципы о не причинении экологического ущерба и ряд других принципов получили дальнейшее подтверждение и развитие в международно-правовой практике государств по защите окружающей среды.

В рамках Европейской Экономической Комиссии (ЕЭК) ООН группы экспертов разрабатывают руководящие принципы поведения государств, затем они принимаются Комитетом по экологической политике и могут быть включены в международно-правовые акты. Следует отметить, что эти принципы достаточно динамичны, так как пересматриваются раз в три года, исходя из опыта их осуществления. Так, Конвенция 1992 года об охране и использовании трансграничных водотоков и международных озер была разработана и принята на основании:

• Декларации ЕЭК о политике в области предупреждения и борьбы с загрязнением водных ресурсов, включая трансграничное загрязнение,
• Декларации ЕЭК о политике в области рационального использования водных ресурсов, принципов сотрудничества в области трансграничных вод ЕЭК,
• Хартии рационального использования подземных вод ЕЭК,
• Кодекса поведения при аварийном загрязнении трансграничных внутренних вод.

«Мягкое право», вырабатываемое на многостороннем уровне, приобретает формы рекомендательных актов международных организаций, международных конференций и иных многосторонних переговорных структур.

Так, Генеральная Ассамблея ООН принимает резолюции двоякого рода:

• рекомендательного характера в отношении государств-членов по вопросам внешней компетенции,
• обязательного характера по внутренним вопросам деятельности организации.

Имеется мнение, что «мягкое право» в виде резолюций-рекомендаций международных организаций является источником в отраслевом смысле, по отношению к праву таких организаций, которое является самостоятельной системой. В этом случае чаще речь об отдельной категории решений международных организаций, составляющих ее внутреннее право. Однако вряд ли можно относить совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих внутреннюю деятельность международных организаций, к категории «мягкого права». Сущность таких актов правовая.

Рекомендательные акты международных межправительственных организаций как способ формирования «мягкого права» имеют некоторые отличия от других актов. Если акты, заключенные в ходе международных конференций или на двустороннем уровне, напрямую зависят от воли государств, то рекомендательные акты международных организаций являются индивидуальными актами этих международных организаций, обособленными от воли государств-участников.

Воля организаций не тождественна воле государств, она самостоятельна. В силу этого резолюция не может быть автоматически юридически обязательна для суверенных государств. Иными словами, резолюции связывают государства как членов организации, а не как субъектов, участвовавших в ее принятии.

Из этого вытекают и различия в последствиях невыполнения таких актов. Способ исполнения актов международных конференций и двусторонних актов можно охарактеризовать как режим добровольного исполнения. Акты международных организаций, в частности, ООН, реализуются во исполнение Устава организации.

Говоря о необязательности резолюций международных межправительственных организаций, мы оговариваемся «в юридическом смысле», так как акт международной межправительственной организации не может быть необязательным вообще, он обязывает членов организации морально и политически.

Нормы резолюций международных межправительственных организаций могут быть юридически обязательными для государств и даже для тех, которые не являются ее членами, если они признают их в качестве таковых. Такое волеизъявление может выражаться: в односторонних заявлениях государства, во включении соответствующей нормы в текст международного договора или внутреннего закона.

«Мягкое право» формируется и на уровне международных конференций, совещаний, форумов. Акты, принятые в рамках таких международных органов как СБСЕ/ОБСЕ, Конференция в Рио-де-Жанейро стали важными вехами в установлении позиций государств в отношении «мягкого права» и в формировании самой концепции.

Одним из результатов международного сотрудничества государств выступает сближение их законодательств, при этом оно происходит как в силу сотрудничества, так и в результате имплементации позитивного зарубежного опыта.

Несмотря на то, что рекомендательные акты международного права не содержат юридически обязательных норм для государств, их положения часто оказывают на развитие и сближение законодательства государств не меньшее влияние, чем международные договоры и международно-правовые обычаи. Государства зачастую следуют рекомендациям международных организаций, поскольку в ряде случаев это отвечает их интересам и способствует совершенствованию их законодательства.

Ученые-юристы в основном выделяют две разновидности рекомендательных актов, принятые в рамках международных организаций:

1. Модельные акты (законы),
2. Рекомендательные акты, не являющиеся модельными.

Большинство исследователей рассматривают модельные акты как разновидность рекомендательных документов и не включают в их число международные договоры и иные источники МП. Это связано с тем, что модельные законы и рекомендательные документы не возлагают на государства юридических обязательств, а используют иные, более мягкие механизмы воздействия на их внутреннее право.

В то же время спорно мнение, что, т.к. природа модельных актов разнообразна, такие нормы могут быть как явлением «жесткого права» (закрепление в международных договорах), так и «мягкого права» (рекомендации, содержащие модельные кодексы, типовые законы и соглашения и т. п.). В данном случае не принято во внимание отличие международного договора от иных международных документов, заключающееся в его обязательности для сторон.

В соответствии со ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться. Это отличает международный договор от всех иных актов, в том числе и модельных законов.

В правовой доктрине и международной практике имеется тенденция, в соответствии с которой рекомендательные модельные акты отделяются от иных рекомендательных актов международных организаций. Соответственно, характер и степень их влияния на национальное законодательство также может различаться.

Природа модельных (рекомендательных) актов определяется международными договорами, заключаемыми в рамках международных организаций или межгосударственных интеграционных объединений (которые в широком смысле также являются международными организациями).

Таким образом, одной из отличительных черт модельных рекомендательных актов являются достаточно ограниченный характер влияния на законодательство государств и узкая сфера применения. В то же время, рекомендательные акты некоторых специализированных международных организаций оказывают комплексное воздействие на развитие национального законодательства, содержат более высокий уровень стандартов, а также развивают положения международных договоров.

Источники права — это формы его выражения. В развитом внутригосударственном (национальном) праве формы его существования четко определены: конституция, законы, правительственные постановления и т.д. В международном праве (МП) нет определенно установленного перечня его источников. Главное в содержании МП — его нормы, обычные и договорные. Основными источниками МП являются международные договоры и международные обычаи, это его стержень; их исполнение как «жестких» его источников не оспаривается ни на практике, ни в теории.

Термин «мягкое право» используется в целом для обозначения таких международных источников, которые, в отличие от международных договоров и международных обычаев, не имеют обязательной силы. Речь идет, прежде всего, о рекомендациях, руководствах, декларациях, принимаемых в рамках международных организаций, конференций, иных форумов. Таких документов множество, юридическая их судьба — разная. Есть и такие, которые могут иметь нормативную ценность, представляя свидетельство того, что данное правило уже сложилось как обычная норма МП.

Другие могут служить этапом в формировании обычной или договорной нормы. Третьи впоследствии изменяются или вообще остаются без внимания со стороны государств.

В новых областях международно-правового регулирования зачастую весьма сложно добиться общего согласия по конкретным нормам. В таких случаях на помощь приходят нормы «мягкого права», отличающиеся большей гибкостью. Примером могут служить договоры по защите окружающей среды. В них используются формулировки типа «предпримут усилия», «насколько это возможно», «когда это целесообразно» и т.п.

Нормы мягкого права характеризуются гибкостью и способностью приспосабливаться как к своеобразию, так и к интересам субъектов регулируемых отношений.

Преимущество рекомендательных актов мягкого права – в возможно более широкой сфере их распространения. Это обеспечивает универсальность их действия, т.к. они могут использоваться государствами по их усмотрению или выбору. Недостаток – отсутствие юридической силы. Но это одновременно и преимущество, обширная законодательная практика делает этот недостаток устранимым.

Источники:
Акты международных организаций и конференций
Акты «мягкого права», принимаемые на многостороннем уровне
«Жесткое» и «мягкое» международное право
Концепция мягкого права
Рекомендательные акты

Автор: Рысбеков Ю.Х., НИЦ МКВК