Мироненков А.П.
Советник Генерального секретаря ЕврАзЭС

Сарсембеков Т.Т.
Консультант Секретариата Интеграционного Комитета ЕврАзЭС

Проект рассмотрен
на 8-м заседании Совета по энергетической политике
при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС 20 апреля 2006 г.

В условиях централизованной экономики сложные вопросы водно-энергетического регулирования в бассейне Аральского моря решались на основе схемы водно-энергетического обмена, при которой дефицит потребностей в энергоресурсах отдельных республик бывшего СССР покрывался в плановом порядке. С приобретением независимости перед государствами Центральной Азии встала проблема организации эффективного управления трансграничными водно-энергетическими ресурсами на региональном уровне с учетом сложившихся новых экономических и политических реалий.

Сотрудничество между странами Центрально-Азиатского региона в водно-энергетической сфере имеет достаточно выраженную тенденцию к усилению взаимодействия, отраженную в соответствующих соглашениях многостороннего и двустороннего формата.

Созданы межгосударственные институты для регионального сотрудничества, наиболее представительными из которых являются МФСА (Международный Фонд спасения Арала), МКВК (Межгосударственная координационная водохозяйственная комиссия).

Рамочное соглашение от 1998 года между Казахстаном, Узбекистаном, Кыргызстаном и Таджикистаном об использовании водно-энергетических ресурсов бассейна реки Сырдарьи предусматривало создание компенсационных механизмов регулирования режима Токтогульского водохранилища и межгосударственного водно-энергетического консорциума. Однако оно не реализовало своей главной задачи – обеспечения устойчивого управления режимом работы Нарын-Сырдарьинского каскада ГЭС в интересах всех стран-участниц. В связи с этим главами государств-членов ЕврАзЭС была поставлена задача подготовить проект Соглашения об участии государств в освоении гидроэнергетических ресурсов бассейнов рек Сырдарья и Амударья и механизме регулирования водно-энергетического режима региона.

Также не в полном объеме выполняется Соглашение между Правительствами Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана о параллельной работе их энергетических систем. Стороны еще не приступили к рассмотрению вопроса о региональном энергопуле. Создание открытого рынка электроэнергии позволило бы оптимизировать работу электростанций региона, как в суточном, так и в сезонном режиме, и обеспечить экспорт электроэнергии из региона на рынки третьих стран.

Появление новых независимых государств обусловило возникновение барьеров на пути транспортировки товаров и осложнило процессы достижения регионального водно-энергетического баланса, вызвало необходимость разработки общего правового пространства в области перемещения энергоносителей, а также инвестиционного законодательства, затрагивающего сферу совместного финансирования проектов, в частности, в секторе энергетики.

Основным недостатком существующих как региональных, так и национальных водохозяйственных и энергетических организаций является отсутствие эффективных механизмов взаимодействия, хотя они пользуются одними и теми же водно-энергетическими объектами (водохранилища комплексного назначения).

Решения большей частью исходят из достижения краткосрочных экономических выгод. В условиях независимости государств согласованный подход к повышению эффективности использования вод видится только в ракурсе всестороннего учета интересов каждого государства и нахождения взаимоприемлемых компромиссов. Такой подход будет способствовать устойчивому развитию государств и преодолению остроты водно-энергетических взаимоотношений в регионе.

Существующая региональная организационно-институциональная структура управления трансграничными водно-энергетическими ресурсами трансграничных рек в период независимости смогла смягчить возможные негативные последствия переходного периода и адаптации государств региона к новым политическим и экономическим условиям хозяйствования. Тем не менее, эти недостатки проявляются в критические моменты маловодных и многоводных лет, когда низовья рек испытывают засуху или подвергаются внезапному затоплению, а верховья подвергаются воздействию селевых и паводковых явлений и дефициту электроэнергии в зимне-весенний период.

Таким образом, несмотря на деятельность по повышению эффективности водно-энергетического регулирования в Центральной Азии, проводимую в рамках интеграционных организаций и региональных структур (при поддержке международных организаций), тема сближения позиций сторон в этом вопросе по-прежнему остается самой острой проблемой региона.

С учетом норм международного водного права в специфических условиях бассейна Аральского моря определены основные принципы и требования к механизмам взаимодействия государств-членов ЕврАзЭС в водно-энергетическом регулировании в Центральной Азии, включающие:

• обязательность выполнения принятых решений;
• взаимная выгода всех участников водно-энергетического регулирования;
• оперативность решения возникающих проблем;
• соблюдение основных принципов международного водного права, согласованных государствами бассейна Аральского моря применительно к специфическим условиям региона;
• синхронность и взаимоувязка решения вопросов водно-энергетического регулирования и инвестиций в развитие энергетики;
• ответственность частного бизнеса (в случае его участия в инвестициях и регулировании) в обеспечении согласованных на межгосударственном уровне режимов работы водохранилищ и энергосистем;
• взаимосвязь водного и энергетического регулирования;
• обеспечение экологической безопасности;
• создание гарантийного фонда исполнения обязательств за счет вкладов Сторон;
• создание совместной собственности в объектах водного хозяйства и энергетики трансграничного характера;
• формирование совместных водно-энергетических балансов;
• создание совместных управляющего и постоянно-действующего исполнительного органов с полномочиями, адекватными требованиям;
• наличие сильной политической воли к достижению взаимосогласованных решений.

Механизмы взаимодействия предусматривают систему мер экономического, технического, институционального и политического характера.

Экономические механизмы включают осуществление совместных инвестиционных проектов, взаимовыгодное участие в водно-энергетическом регулировании с формированием совместной собственности в объектах, имеющих трансграничное значение.

В техническом и технологическом плане взаимодействие не представляет особой сложности, поскольку электроэнергетические системы государств-членов ЕврАзЭС работают в параллельном режиме. Достаточно успешно, хотя и без должной взаимной увязки, функционируют исполнительные региональные структуры – Бассейновые водохозяйственные объединения (БВО) «Амударья» и «Сырдарья», Объединенный диспетчерский центр (ОДЦ) «Энергия», выполняющие принятые государствами Центральной Азии решения. Осуществляются межгосударственные поставки электроэнергии и энергоносителей. Вместе с тем, эта работа пока не носит системного характера, сохраняется необходимость межведомственного и межгосударственного согласования режимов работы каскадов гидроэлектростанций и энергосистем.

Институциональные вопросы включают в себя организацию четкого взаимодействия национальных органов управления водным хозяйством и энергетикой и региональных структур – Международного Фонда спасения Арала, ОДЦ «Энергия» с органами интеграции Евразийского экономического сообщества. Координирующую роль в организации этой работы осуществляет Совет по энергетической политике при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС. Целью этой деятельности должно стать создание совместных управляющего и постоянно-действующего исполнительного органов с наделением их государствами-учредителями полномочиями, достаточными для реализации возложенных на них функций.

В политическом плане деятельность органов ЕврАзЭС в водно-энергетическом секторе регулируется решениями Межгосударственного Совета ЕврАзЭС (152, 169 и 224) и Интеграционного Комитета ЕврАзЭС (472), которыми поставлены задачи по определению механизмов взаимодействия государств Сообщества.

Также Решением Совета Глав государств Организации «Центрально-Азиатское Сотрудничество» (ОЦАС) от 18 октября 2004 г. (без участия России) одобрена в основном Концепция создания Международного водно-энергетического консорциума, разработанная при поддержке Всемирного Банка. Анализ подходов ОЦАС и ЕврАзЭС к теме водно-энергетического регулирования в Центральной Азии показывает отсутствие принципиальных различий.

Принятое решение об интеграции ОЦАС в ЕврАзЭС и вступлении Республики Узбекистан в ЕврАзЭС создает новые возможности для формирования согласованной политики и принятия решений с участием всех заинтересованных Сторон.

Сложность и многообразие проблем использования ресурсов трансграничных рек Сырдарья и Амударья, их тесная взаимосвязь с функционированием всех отраслей экономики, состоянием окружающей среды в региональном масштабе требует также сильной политической воли в достижении поставленных целей в Дорожной карте.

Дорожная карта совершенствования механизма взаимодействия государств-членов ЕврАзЭС в водно-энергетическом регулировании в Центральной Азии представляет собой план поэтапного создания совместных рыночных условий в процессе интеграции секторов водного хозяйства и энергетики экономик государств Сообщества. Она содержит 3 этапа прохождения от исходного положения. Каждый этап соответствует более высокому уровню интеграции в сфере совместного использования и освоения водно-энергетических ресурсов трансграничных рек Сырдарья и Амударья.

При разработке Дорожной карты учтены положения и выводы:

• Региональной стратегии рационального и эффективного использования водных и энергетических ресурсов Центральной Азии (разработана в 2003 г. в рамках Специальной программы ООН для экономик Центральной Азии);
• Концепции создания Международного водно-энергетического консорциума;
• Концепции создания Общего электроэнергетического рынка государств-участников СНГ;
• Обращения участников Международной Конференции по региональному сотрудничеству в бассейнах трансграничных рек к правительствам стран мира и международным организациям.

Фазы Дорожной карты реализуются последовательно, что обусловлено как требованием сближения позиций Сторон во взглядах на содержание общих механизмов взаимодействия, так и необходимостью практической отработки элементов взаимодействия в инвестиционной деятельности и схеме водно-энергетического обмена, а также в природоохранной тематике.

Фаза «НОЛЬ»: Существующая ситуация.

В настоящее время осуществляется ограниченный обмен электрической энергией между государствами Сообщества, а также бессистемные поставки других энергоресурсов. Соответственно, режимы работы водохранилищ Нарын-Сырдарьинского и Вахшского каскадов ГЭС в большей степени отвечают энергетическим потребностям государств верхнего течения рек. Такой характер взаимоотношений снижает надежность прогнозов развития секторов экономики государств Сообщества и наносит им определенный ущерб, не позволяет привлекать финансовые ресурсы для совместного инвестирования крупных энергообъектов и, в конечном итоге, не отвечает требованиям интеграции экономик государств Сообщества.

В рамках Евразийского экономического сообщества осуществляется ряд проектов, направленных на последовательное достижение поставленных целей по обеспечению совместного рационального и эффективного использования водно-энергетических ресурсов и освоения гидроэнергетического потенциала в бассейнах рек Сырдарья и Амударья.

Так, в Республике Таджикистан совместными усилиями российской и таджикской Сторон осуществляется строительство Сангтудинской ГЭС-1 и Рогунской ГЭС.

Решением Межгоссовета ЕврАзЭС (на уровне глав правительств) от 27 сентября 2005 года № 239 принято Соглашение о совместной разработке топливно-энергетического баланса государств Сообщества.

Советом по энергетической политике при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС подготовлен проект Протокола об условиях перемещения электрической энергии между государствами Сообщества. Его подписание планируется на очередном заседании (в 2006 году) Межгоссовета ЕврАзЭС (на уровне глав правительств).

Решением Интеграционного Комитета ЕврАзЭС от 21 июня 2005 года №472 «О ходе работы по выполнению Решения Межгоссовета ЕврАзЭС (на уровне глав государств) от 18 июня 2004 г. №169 «О взаимодействии государств-членов ЕврАзЭС по эффективному освоению водно-энергетических ресурсов бассейнов рек Сырдарья и Амударья» поручено министерствам и ведомствам стран Сообщества, в ведении которых находятся вопросы энергетики, с участием заинтересованных компаний подготовить предложения по разработке и реализации схемы покрытия зимнего дефицита в энергоресурсах в государствах-членах ЕврАзЭС с учетом возможной реализации указанной схемы в осенне-зимний период 2005-2006 гг. Целью этой деятельности является создание условий для накопления воды в водохранилищах и обеспечения ирригационного режима их работы. В частности, прорабатывается возможность поставки по линии ОАО «Газпром» природного газа в Центральную Азию для переработки на тепловых станциях региона с целью покрытия зимнего дефицита энергии в Республике Таджикистан и Кыргызской Республике.

Решением Межгоссовета ЕврАзЭС (на уровне глав государств) от 22 июня 2005 г. №224 предложено совместно с ОЦАС создать Рабочую группу для выработки согласованного механизма взаимодействия в использовании и освоении гидроэнергетического потенциала рек Сырдарья и Амударья. В настоящее время для практической реализации этих задач и с учетом интеграции ОЦАС в ЕврАзЭС и вступления Республики Узбекистан в Сообщество в соответствии с Решением Интеграционного Комитета ЕврАзЭС от 14 апреля 2006 г. формируется Группа высокого уровня с включением в неё руководителей национальных органов управления водным хозяйством и энергетикой.

Межгосударственного Совета ЕврАзЭС (на уровне глав государств) от 23 июня 2006 г. №300 правительствам государств-членов ЕврАзЭС и Интеграционному Комитету ЕврАзЭС поручено принять меры по адаптации в рамках ЕврАзЭС документов, принятых органами ОЦАС, включая вопросы, относящиеся к водно-энергетической тематике.

Фаза «ОДИН»: Подготовка отдельных элементов механизма взаимодействия

Фаза «ОДИН» предусматривает действия, направленные на создание правовой и институциональной основы сотрудничества в использовании и освоении водно-энергетических ресурсов трансграничных рек Сырдарья и Амударья, которые заключаются в следующем:

1. Формирование Группы высокого уровня по вопросам выработки согласованного механизма водно-энергетического регулирования в регионе, использовании и освоении гидроэнергетического потенциала рек Сырдарья и Амударья.
2. Согласование и утверждение Дорожной карты;
3. Согласование принципов взаимодействия в водно-энергетическом секторе Центральной Азии с учетом норм международного водного права и специфических особенностей бассейнов рек Сырдарья и Амударья, задач, поставленных органами интеграции ЕврАзЭС;
4. Практическая реализация поставок природного газа в Центральную Азию и организация взаимопоставок энергоресурсов на коммерческой основе с заключением долгосрочных договоров между заинтересованными участниками – создание коммерческого Оператора;
5. Разработка и утверждение совместного топливно-энергетического баланса государств Сообщества на 2007-2008 годы с учетом покрытия зимнего дефицита в энергоресурсах государств верхнего течения рек;
6. Согласование графиков сработки водохранилищ Нарын-Сырдарьинского и Вахшского каскадов ГЭС на вегетацию 2006 года с условием их работы в ирригационном режиме;
7. Принятие Протокола об условиях перемещения электрической энергии между государствами Сообщества;
8. Организация работы над проектом Соглашения «О взаимодействии государств-членов ЕврАзЭС по эффективному освоению водно-энергетических ресурсов бассейнов рек Сырдарья и Амударья»;
9. Подготовка финансовых и инвестиционных механизмов совместного строительства Камбаратинских ГЭС – 1 и 2 в Кыргызстане;
10. Определение механизмов взаимодействия органов ЕврАзЭС с существующими структурами регионального сотрудничества в водно-энергетической сфере с адаптацией решений, принятых в рамках Организации «Центрально-Азиатское Сотрудничество», к условиям их реализации в формате Евразийского экономического сообщества;
11. Оценка воздействия процессов водно-энергетического регулирования на окружающую среду в бассейне Аральского моря.

Завершение указанной фазы позволит перейти к формированию отдельных элементов механизма взаимодействия и их практической реализации.

Фаза «ДВА»: Практическая отработка элементов взаимодействия

1. Оценка результативности деятельности коммерческого Оператора по взаимопоставкам энергоресурсов и разработка рекомендаций по ее развитию;
2. Подписание соглашений по строительству Камбаратинских ГЭС–1 и 2 в Кыргызстане с учетом возможности совместного управления каскадом ГЭС на Нарын-Сырдарьинском каскаде ГЭС и определением инвестиционных механизмов финансирования;
3. Защита совместных инвестиций путем обеспечения национального режима или режима наибольшего благоприятствования, в зависимости от того, какой из них является наиболее благоприятным
4. Практическая реализация совместного топливно-энергетического баланса государств Сообщества на 2006-2008 годы;
5. Выявление и устранение правовых и нормативных препятствий для выхода компаний на энергетические рынки государств Сообщества;
6. Подготовка проекта Соглашения «О взаимодействии государств-членов ЕврАзЭС по эффективному освоению водно-энергетических ресурсов бассейнов рек Сырдарья и Амударья»;
7. Разработка экологических требований и ограничений к совместному управлению водными ресурсами трансграничных рек Сырдарья и Амударья.
8. Изучение возможностей присоединения государств-членов ЕврАзЭС к Водной (Хельсинской, 1992 год) Конвенции ЕЭК ООН (за исключением Казахстана) и Конвенции ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков (1997 год);
9. Организация сотрудничества с существующими региональными совместными органами по управлению трансграничными водными ресурсами.

Фаза «ТРИ»: Формирование механизма взаимодействия

1. Принятие Соглашения «О взаимодействии государств-членов ЕврАзЭС по эффективному освоению водно-энергетических ресурсов бассейнов рек Сырдарья и Амударья» с установлением функций и полномочий учреждаемых совместных органов;
2. Формирование управляющего и постоянно-действующего исполнительного органов водно-энергетического регулирования в бассейнах рек Амударья и Сырдарья;
3. Подготовка и отработка нормативно-правовой, институциональной и экономической базы функционирования органов регулирования;
4. Оптимизация взаимодействия национальных и региональных органов регулирования с коммерческим оператором;
5. Разработка и утверждение национальных и региональной программ развития водно-энергетического сектора, определение финансовых механизмов совместного инвестирования;
6. Разработка и утверждение программ поддержания экологического равновесия в бассейне Аральского моря по водному фактору.

По завершении Фазы «ТРИ» Дорожной карты будут созданы нормативно-правовые, экономические и институциональные условия полноценного функционирования управляющего и исполнительного органов ЕврАзЭС по совместному управлению водно-энергетическими ресурсами бассейнов рек Сырдарья и Амударья. На этой основе обеспечивается возможность интегрированного управления водными и энергетическими ресурсами трансграничных рек с обеспечением баланса интересов всех государств-членов ЕврАзЭС.

Формализация Дорожной карты

Проект Дорожной карты рассмотрен на 8-м заседания Совета по энергетической политике при Интеграционном Комитете ЕврАзЭС (апрель 2006 г.) и рекомендован для использования ее положений в практической работе. Данный документ будет внесен на обсуждение Группы высокого уровня по вопросам выработки согласованного механизма водно-энергетического регулирования в регионе, а также планируется обсудить в составе Технико-экономического доклада «Механизмы взаимодействия государств-членов ЕврАзЭС в водно-энергетическом регулировании в Центральной Азии» на научно-практической Конференции ЕврАзЭС с участием международных организаций (октябрь-ноябрь 2006 г.).