Water Charging in irrigated agriculture: A analysis of international experience. FAO Water Reports 28. 2004. Rome. Cornish G., Boswoth B., Perry C., Burke J.

Английская версия

Резюме (перевод с английского)

Данный отчет ФАО о водных ресурсах представляет обзор международных знаний и опыта по оказанию платных услуг по орошению, извлеченных из опубликованной литературы и шести исследований на примере пяти стран. Вместе эти источники представляют различную теорию и практику менее и более развитых стран. Цель отчета – сделать доступными результаты проекта, финансируемого Управлением международного развития (DFID) Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, для широкой публики в надежде создать положительное мнение о платном использовании воды для орошения и, в какой-то степени, развеять некоторые распространенные мифы об установлении цен на воду в сельском хозяйстве.

Полные данные и материалы, которые составляют основу данного документа, можно найти в двух отчетах, подготовленных по проекту «Платное использование воды для орошения, сбережение воды и обеспечение устойчивых доходов», финансируемому DFID. При анализе данного материала основное внимание было сосредоточено на определении целей, которые учреждения поставили перед собой в отношении своего порядка взимания платы, а также на оценке, насколько различные механизмы платного водопользования позволили достигнуть этих целей. Хотя во вступительной главе представлена сводка терминов и основная теория, работа сосредоточена на применении инструментов платного водопользования и практических уроках, которые можно извлечь из документально обоснованного опыта при наличии основных экономических принципов. Поэтому отчет имеет свою ориентацию и аудиторию, которые отличаются от других последних отчетов, придающих особое значение экономическому моделированию и применяемой теории. Полученные данные должны иметь ценность для лиц, разрабатывающих национальную политику, донорских организаций и исследователей, которые формируют политику в области ирригации или дают связанные с ней рекомендации.

Политика установления цен на воду находится под влиянием огромного множества других важных вопросов в области орошаемого земледелия, таких, как, например, эксплуатация и техническое обслуживание, реорганизация хозяйств и ассоциации водопользователей, восстановление и модернизация систем, усиление конкуренции на доступную воду между другими отраслями/водопользователями, международная торговля и установление цен на товары, и, в свою очередь, оказывает на них влияние. Также этим проблемам было уделено много внимания. В то же время, несмотря на то, что была проделана огромная теоретическая работа по экономике в области образования цен на оросительную воду, до сих пор нет достаточного представления о том, какие последствия можно ожидать от политики установления цен на воду на практике, вопреки ранним публикациям таких организаций, как ФАО (1986). Для того, чтобы сосредоточить внимание на таком принципиально важном вопросе, было принято решение ограничить тему данного документа взиманием платы за определенные объекты в орошении, главным образом, в целях возмещения затрат и снижения спроса на воду. В тексте были отмечены связанные вопросы, включая вышеупомянутые, но, в общем, они не были рассмотрены более подробно. Представлена огромная библиография для того, чтобы помочь читателю, заинтересованному в более подробной истории данного вопроса.

Целью представления новых исследований на конкретных примерах, итоги которых подведены в тексте и приложении 2 настоящего отчета, было определение практики платного водопользования, получение более надежных исходных данных и выявление социальных, финансовых, организационных и технических факторов, которые могут препятствовать эффективному осуществлению политики ценообразования.

Ниже приводятся основные выводы обзора:

1. Терминология: В литературе широко используются и часто заменяют друг друга термины «цена», «плата», «ценность», «стоимость», «взнос» и «доход». Зачастую такие термины неточны или имеют более одной принятой интерпретации. В данном обзоре «цена» обычно подразумевает цену на единицу – фактическую или подразумеваемую стоимость на один кубометр воды. Плата или взнос за орошение относится к общей плате, которую бенефициар производит за оказанную услугу – в зависимости от площади, объема, урожая или других факторов. Стоимость всегда сложно определить - «полная» стоимость может включать часть затрат или все затраты на текущую эксплуатацию и техническое обслуживание, амортизацию или возмещение капитальных затрат, издержки неиспользованных возможностей, общественные и экологические затраты.

2. Разнообразие оплаты: зачастую наблюдаются существенные различия в формах и механизмах оплаты внутри одной страны, представляющей разные цели, разные водные источники, разные степени дефицита воды и системы орошения с разными технологиями, типы хозяйств или социально-экономические цели. Отчеты, описывающие систему платного использования воды для орошения на национальном уровне, должны рассматриваться как показательные.

Цена на один кубометр: существует широкий размах варьирования цен на оросительную воду, определенных объемным методом. В Израиле цены варьируют от 18 до 29 центов США за 1 кубометр и растут по ступенчато-пропорциональному тарифу. В Испании цена установлена в размере 16 центов за кубометр воды, отбираемой из глубоких водоносных горизонтов. В Голландии в секторе коммерческого овощеводства и садоводства, где производители орошают тепличные культуры водой из городского водоснабжения, цена за каждый кубометр воды может быть выше 1,30 доллара США, но это в предельный случай. Самая низкая цена была отмечена в Канаде и Румынии, где она составляет не более 0,1 цента за кубометр. Цена в размере около 2 центов за кубометр (20 долл. за 1000 м3) является общей «средней» ценой оросительной воды, но эти остальные цены показывают пределы колебаний.

Плата за гектар: Если в качестве основы для определения размера оплаты используется площадь орошения, то процесс сравнения становится более трудным, так как в литературе не всегда ясно, являются ли приведенные цены сезонными или годовыми. Япония представила цену в размере 246 долл. США за гектар; в Китае и Греции цена соответственно варьируют в пределах 92-210 и 50-150 долларов. В более развитых странах более репрезентативная «средняя» плата составляет 40-50 долл./га/год. В Индии многие штаты установили плату в размере не более чем 10 долл./га/год. Рис.3 и 4 в тексте представляют пределы колебаний размеров платы. Более того, часто наблюдается существенная разница между теоретической или установленной платой и фактически взимаемой платой.

Собираемость платы: (Процент собранной суммы от общей суммы оплаты). Приведенная информация показывает существенную разницу как внутри одной страны, так и между странами. Например, в Бангладеш на открытых системах орошения собираемость платы составляет не более 10%, но что касается глубоких колодцев, «собираемость платы почти полная». Среди стран, по которым дается информация о собираемости платы, Мексика достигла самого высокого уровня с общенациональным показателем 92%.

Соотношение возмещаемых затрат: Имеется больше информации об этом, чем о собираемости платы. В литературе более богатые страны-члены Организации по экономическому сотрудничества и развитии (OESD) выступают в качестве ряда стран, где полностью возмещаются годовые затраты на эксплуатацию и техническое обслуживание и частично возмещаются капитальные затраты. К ним относятся Япония, Франция, Австралия, Испания и Нидерланды. Однако, в большинстве случаев плата за воду не покрывает годовых затрат на эксплуатацию и техническое обслуживание систем орошения.

3. Разработка системы платного водопользования: В любой дискуссии необходимо четко сформулировать цели программы платного водопользования. Целями самой широко проводимой политики являются возмещение затрат и управление спросом. Макроэкономические аспекты распределения водных ресурсов между отраслями, плата за загрязнение и принцип выгоды в налогообложении упоминаются в литературе по теории, но они редко являются движущими механизмами национальной политики. Возмещение затрат и управление спросом на воду представляет две разных цели, которые требуют разных видов вмешательства. Однако, к удивлению, общей является невозможность найти такие документы, которые в разных случаях могут служить этим разным целям. Такую запутанность или неясность цели следует избежать с тем, чтобы лица, разрабатывающие политику, и лица, которые дают им советы, имели ясное представление о том, чего они пытаются достичь, и какие инструменты нужно применить для достижения данной цели.

Если целью является возмещение затрат, то размах варьирования затрат, которые могут быть включены в подсчет, большой. На практике большинство организаций стараются возмещать только годовые затраты на эксплуатацию и техническое обслуживание. Ценами воды, определенными не по объемному методу, легче управлять, чем ценами, определяемыми по объему, поскольку нет надобности в огромной измерительной инфраструктуре и постоянном полевом учете. Основанные на объемном методе цены на воду или рыночное распределение воды (с помощью квот) используются, если цель состоит в сокращении или ограничении водопользования в сельскохозяйственном секторе. Однако, существуют незначительная практика в данной области для поддержания мнения о том, политика цен на объем оказывает существенное влияние на потребление воды фермерами. Даже в Иордании, Израиле и Марокко - странах, столкнувшихся с проблемой острой нехватки воды – цель политики цен на воду заключается в возмещении затрат на оказание услуг. Квоты на объем воды в отличие от цен на объем воды применяются для того, чтобы ограничить спрос и удовлетворить потребность других отраслей. Во всех этих странах определение цен на воду полностью или частично основано на объемном методе с тем, чтобы обратить внимание водопользователей на ее ценность и предотвратить расточительное использование, тем не менее, не предпринимаются попытки использовать политику цен на воду для достижения баланса между предложением и спросом конкурирующих отраслей.

Наиболее широко применяемой системой платного водопользования, уместной в случае, когда единственная цель состоит в возмещении затрат, является фиксированная стоимость на гектар. В некоторых случаях она может варьировать в зависимости от вида культуры, при этом чем влаголюбивее культура, тем больше плата за воду. Любая система ценообразования, содержащая элемент объема, непрактична, если нет инфраструктуры для тщательного измерения объема используемой воды. Если такая инфраструктура имеется, то двойной тариф (с постоянным элементом покрытия затрат на эксплуатацию и техническое обслуживание и переменным элементом отображения потребления) гарантирует более предсказуемый поток основных доходов.

Теоретически, рынки воды и рыночные права на воду могут быть более эффективными, чем система цен на воду как средство достижения эффективности распределения воды. Однако, формальные рынки воды могут привести к неравенству в доступе к водным ресурсам и причинить ущерб несостоятельным фермерам, несмотря на принятие мер по предотвращению той тенденции, при которой воду получают только те, кто платежеспособен. Формальные рынки для крупных сделок между отраслями требуют четких правовых и регулятивных рамок, также как и инфраструктуру, необходимую для передачи воды от продавца покупателю. В основном они существуют в развитых странах, среди которых в качестве примера наиболее часто приводятся Австралия и Испания.

Возмещение затрат на эксплуатацию и техническое обслуживание обычно не должно быть обременительным для фермеров, за исключением бедных лиц и стран, где необходимо осуществить специальные меры/политику. Тем не менее, неудовлетворенность фермеров уровнем обслуживания и недостатки в методах оценки, составления счетов и принуждения к оплате обычно приводят к снижению уровня возмещения затрат. Из этого следует, что основным сдерживающим фактором, скорее всего, является неправильное управление системами и порядок взимания платы на практике, а не платежеспособность фермеров.

4. Влияние платного водопользования на сбережение воды: Как показывает опыт, ответная реакция спроса на цены воды, основанные на объемном методе, минимальна. Текущие цены значительно ниже того уровня, когда сбережение воды представляет существенную финансовую компенсацию для фермера. Для того, чтобы воздействовать на спрос, цена воды, основанная на объемном методе, должна быть в 10-20 раз выше, чем цена, необходимая для полного возмещения затрат на водоснабжение. Также очевидно, что система окончательного контроля основывается на управлении квотами на воду, хотя для оказания воздействия на водопользование фермеров многие страны используют цены ниже установленного потолка. Несмотря широко распространенное использование цены для контроля спроса в секторе водоснабжения, проблемы, встречающиеся на практике, означают, что в мире существует совсем немного мест, где цена является основным средством контроля орошения.

Логично думать, что на реакцию фермеров влияют относительные величины стоимости воды и ее ценность для них. В некоторых из стран, где были проведены конкретные исследования, текущая стоимость воды эквивалентна незначительному проценту их чистого дохода от урожая. Однако, в системе Тадла в Марокко плата за поверхностные водные ресурсы составляет около 15% от среднего чистого дохода, хотя фермеры будут иногда платить за дополнительные и более дорогие подземные воды вдобавок к своей квоте. Поэтому кажется, что цены на воду должны составлять, по меньшей мере, 20% от чистого дохода, чтобы начать оказывать существенное воздействие на водопользование. Во многих странах текущие ставки оплаты составляют лишь незначительную часть от чистого дохода. Даже если бы было возможно подавать воду по объему огромному множеству малых фермеров, выращивающих зерновые культуры на системах каналов в Азии, и взимать плату на индивидуальной основе, все равно бы остались серьезные политические и социальные проблемы, связанные с повышением платы с тем, чтобы начать предпринимать меры по контролю.

По мере того, как будет расти дефицит воды, будет расти и конкуренция за воду между сельским хозяйством, коммунальным хозяйством и промышленностью. Хотя считается, что сельское хозяйство расточительно использует воду, следует учесть три важных момента относительно потерь воды:

1. «потерянная» вода часто возвращается в водоносный горизонт или реку и может быть использована другими водопользователями. Она может быть потеряна лишь в том случае, если ее качество ухудшится, или она попадет в канализационный коллектор, откуда с экономической точки зрения невозможно будет возвратить ее. Таким образом, переход к использованию таких «высокоэффективных» методов орошения, как капельное или дождевальное орошение, может и не привести к значительному общему сбережению воды, если предыдущие потери были перехвачены другими.
2. Когда избыточный отбор воды возвращается в реку или водоносный горизонт, стоимость услуг по водоснабжению повышается, но общий уровень дефицита воды может остаться неизмененным.
3. Обычно управление водой фермерами является причиной менее чем половины «потерь». Так как отдельные фермеры не имеют контроля над подпитывающими и распределительными каналами, стимулирование посредством цен не влияет на такие потери.

5. Осуществление политики платного водопользования: Политика платного водопользования должна быть выработана с учетом разных организационных и политических факторов, которые могут ограничить возмещение затрат, включая:

• отсутствие политической воли увеличит затраты для фермеров и сократит их для правительственных организаций;
• отсутствие мотивации со стороны организаций по сбору платы, поскольку выплаты возвращаются в казначейство, и возмещение не связано с будущим финансированием;
• порочный круг низких затрат на эксплуатацию и техническое обслуживание, ведущий к снижению КПД и усиливающий нежелание фермеров платить;
• недостаток ресурсов для планирования и реализации экономически эффективных механизмов платного водопользования;
• практические и политические трудности, связанные с проведением политики ценообразования.

Широко поддерживаемая политика передачи управления орошением не всегда обеспечивает возмещение полных затрат на водоснабжение. В литературе сказано, что хотя привлечение водопользователей зачастую ведет к росту уровня возмещения затрат, как правило, доходов по-прежнему недостаточно для покрытия полных затрат на водоснабжение, так как установленные тарифы очень низкие.

Если для ограничения потребления предлагается устанавливать цены на основе объемного метода, необходимо измерять и контролировать подачу воды каждому водопользователю. Во многих развивающихся странах услуги по водоподаче оказываются группе фермеров. Может возникнуть необходимость в обеспечении крупных инвестиций в модернизацию для подачи воды и установления цен на нее на основе объемного метода для каждого фермера. Проблема управления и администрирования может быть нереальной на протяжении от короткого до среднего масштаба времени.

Следовательно, проведение политики платного водопользования, по всей вероятности, является частью более крупного комплекса мероприятий, разработанного для продвижения благоприятного круга, при котором фермеры готовы платить за хорошую услугу, и доходы инвестируются в устойчивое и улучшенное водоснабжение. Что касается управления спросом, в литературе опять сказано, что ценообразование является лишь незначительным элементом. Распределение при помощи законно признанных прав в водопользовании и использование рыночных прав на воду являются другими элементами, которые могут быть включены в такой комплексе мероприятий, но обычно в том случае, когда инфраструктура и условия управления уже достаточны сформированы.

Источник: FAO, 10.08.2005 г.