Водные споры на межгосударственном уровне и инструменты их решения

Водные споры на межгосударственном уровне и инструменты их решения

В современном мире проблема международных конфликтов является центральной проблемой теории международных отношений.

Международный (межгосударственный) конфликт (МК) — это непосредственное или косвенное столкновение интересов двух или нескольких сторон (государств, групп государств, политических движений) на основе имеющихся между ними противоречий. По происхождению эти противоречия и порожденные ими проблемы в отношениях между государствами могут быть территориальными, национальными, религиозными, экономическими, военно-стратегическими, научно-техническими и т.д. Но в целом конфликт всегда принимает политическую форму.

Развитие МК связано не только с объективными противоречиями в отношениях между государствами, но и с субъективными факторами, например, внешней политикой самих государств. Конфликт вызывается, решается именно внешней политикой государств, но нельзя игнорировать и такой субъективный фактор, как личные качества причастных к принятию решений политических деятелей. Иногда личные взаимоотношения между лидерами могут оказать существенное влияние на межгосударственные отношения.

Субъектами МК могут быть государства, межгосударственные объединения, международные организации, включая ООН, организационно оформленные общественно-политические силы внутри государства или на международной арене.

Фазы развития МК определяются историческими и социальными причинами.

Первая фаза МК — сформировавшееся на основе противоречий, интересов сторон принципиальное политическое отношение относительно этих противоречий, выраженные в более или менее острой конфликтной форме.

Вторая фаза — субъективное определение сторонами своих интересов, целей, форм борьбы для разрешения противоречий, с учетом своего потенциала.

Третья фаза — использование сторонами широкого диапазона экономических, политических, правовых, дипломатических и иных средств, вовлечение в той или иной форме в борьбу непосредственно конфликтующих сторон других государств.

Четвертая фаза — нарастание борьбы до наиболее острого политического уровня — международного политического кризиса, который может охватить отношения непосредственных участников, государства данного региона, других регионов.

Пятая фаза — международный вооруженный конфликт.

Изучение закономерностей развития МК важно для их предупреждения – созданию таких условий взаимодействия их участников, которые исключали либо существенно уменьшали бы вероятность возникновения МК.

Современная теория международных отношений исходит из базового положения о том, что конфликт — не аномалия, а одна из форм взаимодействия игроков, в ходе которого происходят обновление и модернизация политической картины мира.

Переговоры государств состоят в установлении контактов и обсуждении спорных вопросов на двустороннем уровне. Иногда для решения споров могут организовываться многосторонние переговоры или международная конференция, куда приглашаются заинтересованные государства и авторитетные участники международных отношений.

Проведение консультаций по спорным вопросам часто предусматривается международными договорами. Консультации, как и переговоры, могут проводиться как с участием государств, так и международных организаций, кроме того, к участию в них могут привлекаться международные эксперты в определенных областях.

Обследование комиссиями является одним из способов мирного средства разрешения споров. Основная задача комиссий — облегчить разрешение споров беспристрастным и добросовестным выяснением фактов, относящихся к спору.

Добрые услуги или посредничество могут предлагать непричастные к конкретному спору государства. Оказывающие добрые услуги государство или международная организация не участвуют в переговорах. При посредничестве третья сторона вправе участвовать в переговорном процессе и выдвигать предложения по существу спора.

Добрые услуги или посредничество могут оказывать и международные организации.

Примирение как способ решения споров применяется сравнительно редко. При применении такой процедуры стороны образуют международную согласительную комиссию, которая вырабатывает рекомендации, не являющиеся юридически обязательными для сторон, участвующих в споре.

Если использование перечисленных способов разрешения международных споров не привело к разрешению спора, спор может передаваться в международные инстанции, например, в третейский суд, арбитраж или международный судебный орган.

Международные договора могут непосредственно предусматривать, какими именно средствами должны воспользоваться участники для разрешения спорных вопросов.

Например, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. предусматривает следующие обязательные процедуры урегулирования споров:

Международный трибунал по морскому праву,
Международный суд ООН,
арбитраж, в соответствии с приложением VII к Конвенции,
специальный арбитраж, в соответствии с приложением VIII к Конвенции.

Рассмотрение спора в международных арбитражных и судебных органах, в отличие от средств разрешения международных споров, описанных выше:

опирается на нормативные источники;
вынесенное решение носит обязательный характер.

Международный арбитраж при споре между государствами, может создаваться специально для конкретного спора (AD HOC) или функционировать постоянно.

Арбитраж состоит из арбитров, назначенных сторонами, и согласованного ими суперарбитра. Суперарбитра может назначать третья сторона, не участвующая в споре.

Международный Суд ООН состоит из 15 судей, представляющих основные правовые системы мира, и избираемых Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей ООН.

Споры передаются на рассмотрение Международного Суда по соглашению сторон. Международный Суд рассматривает споры только между государствами.

Существуют региональные международные судебные органы, например, Европейский суд по правам человека, Экономический Суд СНГ, Суд ЕС и др., а также специализированные суды для особых категорий международных споров, например, для разрешения споров в области борьбы с загрязнением и т.д.

Международные организации – важнейший инструмент решения международных споров. Особое место в этом занимают главные органы ООН – Совет Безопасности и Генеральная Ассамблея.

Совет Безопасности уполномочивается расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности.

На основании Устава ООН решения Совета Безопасности являются обязательными для выполнения участниками спора и другими членами ООН.

Генассамблея ООН может обсуждать любую ситуацию, которая, по мнению Ассамблеи, может нарушить общее благополучие или дружественные отношения между нациями, и рекомендовать меры для её мирного улаживания. Решения Генассамблеи являются рекомендательными. Генассамблея может обращать внимание Совета Безопасности на любую ситуацию или международный спор.

Специализированные учреждения ООН в их учредительных актах имеют положения о порядке разрешения споров, касающихся толкования их учредительных актов.

Следует различать понятия «разрешение конфликтов» и «урегулирование конфликтов».

В понятии «разрешение конфликтов» акцент делается на относительно полном искоренении корней конфликта, когда интересы сторон в результате разных причин (изменение внешних условий, интересов сторон и пр.) перестают мотивировать их к противостоянию, столкновению; и конфликт исчезает.

Понятие «урегулирование конфликтов» подразумевает частичный, чаще всего временный компромисс конфликтующих сторон, когда существенное различие объективных интересов не исчезло, но удалось на время достичь баланса, при котором различие интересов не переходит во враждебные действия сторон друг против друга.

Полное урегулирование международного конфликта (МК), если его удалось достичь, совпадает с его окончательным разрешением. Однако чаще урегулирование бывает частичным, неполным, временным и требует дополнительных действий для полного и окончательного разрешения конфликта.

Если урегулирование МК достигнуто его сторонами в их прямом взаимодействии без участия и вмешательства иных сил, имеет место непосредственное урегулирование.

Если же стороны сами не способны найти решение и в развитие МК включаются третьи силы (государства и др.), имеет место опосредованное урегулирование.

При этом важно различать вмешательство третьей силы в качестве поддерживающей ту или иную сторону конфликта, помогающей ей в достижении ее целей, либо вмешательство в качестве нейтральной силы, добивающейся стабилизации системы, а не реализации интересов любой из сторон конфликта.

Посредничество есть организация взаимодействия сторон конфликта, когда информация о позициях и интересах сторон и предложения передаются ими друг другу через нейтральную, непосредственно не участвующую в конфликте третью сторону.

Посредничество может иметь форму переговоров, в которых третья не участвующая в конфликте сторона ведет и направляет переговорный процесс в поисках компромисса или полного разрешения противоречий.

Понятие «третья сторона» является широким, включает в себя обычно термины «арбитр», «посредник», «наблюдатель». Под «третьей стороной» может пониматься также любое лицо, не имеющее статуса посредника или наблюдателя, но занятое урегулированием конфликта между другими сторонами. В целом, когда речь идет о вмешательстве в конфликт для его урегулирования или, по крайней мере, приостановки его эскалации, кого-то иного, кроме его участников, то используют общее понятие «третья сторона». При этом важно, что третья сторона вмешивается в конфликт именно с целью его мирного урегулирования, а не для оказания помощи одному из участников.

Различают несколько видов посредничества:

1) Прямое посредничество.

В этом случае все стороны, включая посредников, одновременно присутствуют на переговорах, посредники играют лидирующую и мотивирующую роль.

2) Косвенное посредничество.

Нейтральная сторона, осуществляющая посреднические функции, поочередно проводит консультации или переговоры с каждой из конфликтующих сторон.

3) Формальное посредничество.

Третья сторона имеет закрепленный за ней формальный статус посредника, признаваемый всеми участниками переговоров.

4) Неформальное посредничество.

Посредник не имеет официального статуса посредника. Посредничество предполагает реализацию части посреднических функций, например, только выяснение мнений.

5) Официальное посредничество.

В роли посредника выступает некое лицо (организация), облеченное государственной властью или полномочиями, приданными международными структурами.

6) Неофициальное посредничество.

При таком посредничестве ее предусматривается наличие обязательных властных полномочий у лиц или организаций, осуществляющих функции посредников.

Но не всякое внешнее вмешательство в конфликт есть посредничество и нацелено на урегулирование. Не исключено, когда государство или коалиция государств имеют свои интересы в конфликте, свой проект, и тогда их действия не будут беспристрастны, а окажутся вмешательством для реализации собственных интересов.

Переговоры и посредничество - главные инструменты урегулирования МК. При урегулировании МК, как правило, действует официальная дипломатия, хотя в последнее время все чаще вовлекают в процесс неправительственные организации, академические круги и т.п.

Основная проблема, с которой сталкиваются практики при урегулировании конфликтов, заключается в том, что многие конфликты в лучшем случае удается только притушить, причем на какой-то ограниченный период.

Другое ограничение – ориентация на рациональное поведение при урегулировании МК, в то время как в реальности, во-первых, существует много факторов, влияющих на развитие событий, «просчитать» которые невозможно, следовательно, трудны действия чисто рациональные, не полагаясь на интуитивные оценки, во-вторых, участники конфликта склонны к непредсказуемым действиям и эмоциональным реакциям.

Наконец, в-третьих, методы урегулирования практически полностью направлены на политическую элиту, а уровень массового сознания оказывается вне зоны их действия.

Разрешение МК:

Ориентировано на широкие круги (не только на политическую элиту);
Направлено на разрешение противоречий, а не на их сглаживание и достижение компромиссного решения;
Исходит из необходимости основываться на изменении глубинных, часто психологических причин противоречий между участниками конфликта.

Существует экспертное мнение, что большинство МК возникает вследствие того, что одна из сторон не учитывает базисные потребности другой стороны. На самом же деле такие потребности не являются взаимоисключающими. Например, удовлетворение потребности в безопасности одной стороны вовсе не предполагает, что делать это надо обязательно за счет ущемления безопасности другой.

Поэтому для разрешения конфликта, во-первых, следует правильно определить базисную потребность, лежащую в основе конфликта, во-вторых, найти такое решение, чтобы оно полностью удовлетворяло потребности всех участников.

Разрешение конфликтов получило значительное прикладное развитие в 1970-1980-е гг.

Привлечение неофициальных лиц (академических кругов, неправительственных организаций и др.) к практической деятельности, направленной на мирное окончание конфликта, способствовало формированию подхода, получившего название «второе направление дипломатии» (Track II Diplomacy) в отличие от традиционной официальной дипломатии, т.е. ее первого направления.

В урегулировании конфликтов средства воздействия третьей стороны на участников конфликта крайне разнообразны. Что касается специфики такого воздействия с использованием технологии переговоров, то имеют в виду:

Посредничество.
Оказание добрых услуг.
Наблюдение за ходом переговоров.
Арбитраж.

Обычно под посредничеством понимается участие третьей стороны с целью оптимизации процесса поиска взаимоприемлемого решения.

Понятие «оказание добрых услуг» наиболее близко к посредничеству.

Чтобы осуществить посредничество, нужно согласие обеих сторон конфликта, в то время как добрые услуги могут оказываться при согласии и одного участника конфликта, а третья сторона выступает от его имени в контакте с другим участником.

Посредничество и добрые услуги совпадают по их конечным целям — содействие мирному урегулированию конфликта, но различаются по ближайшим задачам - что и как делать. Добрые услуги направлены на то, чтобы побудить стороны конфликта разрешить его мирными средствами и предоставить им условия для этого.

Так, третья сторона может предложить свою территорию для встреч между сторонами конфликта или доставлять сообщения от одного участника конфликта другому. Посредничество же предполагает, как правило, более существенное участие третьей стороны в урегулировании конфликта. Она организует переговоры, участвует в них, помогая найти взаимоприемлемые формулы решения. Поэтому иногда предлагается различать посредничество и добрые услуги по тому, насколько активна роль третьей стороны (посредничество) или, напротив, пассивна (оказание добрых услуг).

Наблюдатель за ходом переговоров еще в меньшей степени вовлечен в процесс урегулирования, однако сам факт наблюдения создает условия для снижения напряженности между сторонами конфликта, так как сдерживает их от проявления враждебных действий по отношению друг к другу или нарушения ранее достигнутых договоренностей и тем самым способствует поиску переговорного решения.

Международный арбитраж отличается от остальных средств урегулирования споров юридической силой своих решений для спорящих сторон. Участники должны следовать арбитражному решению, хотя могут быть и не согласны с ним.

Деятельность неправительственных организаций (НПО) в условиях конфликта может быть разнообразной: сбор информации о реальном положении дел, помощь в установлении контактов и внедрение образовательных программ, ставящих своей целью изменение поведения людей с конфликтного на поиск согласия и др.

Но нередко преимущества, которыми обладают неофициальные посредники, являются одновременно и недостатками. Так, работая с отдельными лицами в конкретном районе и получая информацию от них, представители неофициальной дипломатии нередко не видят картины в целом, что затрудняет урегулирование конфликта. Более того, информация не всегда перепроверяется неофициальными представителями, а в некоторых случаях она искажается в процессе передачи. Другим ограничением деятельности НПО является то, что их представители не всегда подготовлены с профессиональной точки зрения. Наконец, разные НПО работают в условиях конфликта на основе своих принципов и норм, которые далеко не всегда совпадают, а то и противоречат друг другу, в результате чего возникают новые конфликты.

Посредничество, как относительно дешевый и достаточно гибкий способ воздействия на конфликт, в целом ориентировано на диалог конфликтующих сторон между собой и каждой из них с посредником. Обычно к посредничеству прибегают в случаях, когда:

участники конфликта не видят выхода из конфликтной ситуации;
стороны крайне подозрительно и недоверчиво относятся друг к другу;
имеются дополнительные коммуникационные барьеры;
есть желание участников конфликта урегулировать его мирными средствами.

К посредничеству прибегают, как правило, в сложных ситуациях, что обуславливает высокие требования к посреднику. В основном, при выборе посредника руководствуются соображениями, что он должен:

быть компетентным лицом (иметь соответствующие знания, умения и навыки);
быть незаинтересованным в решении вопроса в пользу какой-нибудь одной из сторон, независимым от участников конфликта, нейтральным и объективным;
обладать влиянием, престижем и авторитетом.

Понятие «нейтральность посредника» является относительным. У посредника всегда есть свои интересы или, как подчеркивает эксперт, своя «платежная матрица». Посредник заинтересован, по крайней мере, чтобы конфликт был разрешен мирными средствами, неуспех посреднической миссии может отразиться на его престиже, авторитете и т.п. Кроме того, и конфликтующие стороны могут исходить из различных критериев нейтральности и объективности (как, впрочем, и компетенции), порой несправедливо обвиняя посредника в отсутствии этих качеств.

В связи с этим некоторые авторы подчеркивают, что речь должна идти не столько о нейтральности посредника, сколько о его приемлемости для участников конфликта.

Переговоры, как инструмент решения конфликта, они обладают рядом функций, главная из которых - совместное решение проблемы, лежащей в основе конфликта.

Важно, что решение на переговорах принимается их участниками совместно, и любое одностороннее решение не является лучшей для них альтернативой.

Эксперты выделяют две стратегии ведения переговоров:

Торг (BarGaining).
Совместный поиск решения проблемы (Joint Problem-Solving).

В первом случае участники рассматривают переговоры как возможность добиться победы при реализации собственных целей и интересов в максимально полном объеме. Они стремятся «выторговать» наиболее выгодный для себя документ, мало заботясь об интересах другой стороны, будет ли партнер удовлетворен итогами переговоров, и насколько проблема будет решена. В результате участники могут прийти к некому компромиссному варианту и заключить соглашение (т.е. совместно принять решение).

Во втором случае предполагается ориентация не на то, чтобы заставить партнера принять совместное решение, а на совместный поиск вариантов решения.

В рамках этой стратегии победа или успех переговоров понимается как разрешение противоречий и максимальное взаимное удовлетворение интересов всех сторон. Эта стратегия подразумевает в значительной степени открытость участников конфликта, формирование отношений диалога. В диалоге происходит формирование новых отношений, ориентированных в перспективе на сотрудничество и взаимопонимание.

Источники: Международные конфликты и международная безопасность
Мирное разрешение международных споров
Баранов Н. Тема 3. Основные механизмы урегулирования конфликтов
Способы урегулирования и разрешения международных политических конфликтов

Автор: Рысбеков Ю.Х., НИЦ МКВК