Совершенствование организационной структуры

Организации

Институциональные меры координируют деятельность людей при достижении целей, стоящих пред обществом, в частности, для обеспечения наиболее желательного характера водопользования. Всеобъемлющие институциональные меры, направленные на водосбережение (права собственности, политика ценообразования…), целесообразны только там, где вода является редкостью и ценится очень высоко.

Организации могут иметь вид иерархий (государственные или частные бюрократические структуры) или добровольных объединений и встречаются в системах снабжения водными ресурсами, как на стороне спроса (пользователей), так и на стороне предложения (предоставления).

На стороне предложения, обычно, функционируют государственные бюрократические структуры (например, министерство, бассейновое водохозяйственное объединение (БВО), облводхоз, райводхоз, УМРК и т.д.), контролирующие забор, хранение, доставку и распределение воды из источников орошения. Этим структурам, как правило, не всегда свойственна большая ответственность перед водопользователями за количество и качество водопоставки.

При централизованном методе управления водой организации на стороне предложения создаются, как правило, на основе административного принципа. Для децентрализованного метода характерен гидрографический подход, игнорирующий административные границы.

Недостатком водных организаций при централизованном методе управления водой является отсутствие в них структур, посредством которых можно реализовать принцип общественного участия. Поэтому необходимо создать и инкорпорировать в водный сектор органы совместного руководства водой, то есть руководство водой с участием всех заинтересованных сторон.

В практике водного хозяйства в настоящее время делаются попытки устранить этот недостаток, однако при этом допускаются шаги, которые делают эти попытки или безуспешными или эффект от этих попыток очень слабый.

В частности, созданы организации водопользователей на нижнем уровне управления водой. Известно, что наиболее распространенной формой организации водопользователей в ЦАР является Ассоциация водопользователей* (АВП). Считается, что основными достоинствами АВП по сравнению с государственными организациями являются: более эффективная и надежная поставка воды, оперативное разрешение конфликтов, связанных с водой, сокращение финансового бремени государства и т.д. Однако практика показывает, что большинство АВП имеют пока слабую организационную и финансовую жизнеспособность.

* Для стран с нерыночной экономикой, в частности, для бывших советских республик, структурой на стороне спроса была служба главного гидротехника совхоза или колхоза.

На более высоких уровнях водной иерархии делаются попытки создать Бассейновые советы (комиссии). Однако стейкхолдеры в их работу вовлечены очень слабо. Что касается создания структур на стороне спроса, то этому вопросу вообще не уделяется внимание.

Анализ водных структур показывает, что они, как правило, являются юридическими лицами, то есть, организациями. Однако, водные структуры могут создаваться и не в форме неюридических лиц. К таковым в настоящее время относятся Водохозяйственные Советы (ВДХС), Водохозяйственные комиссии (ВДХК), Водные Комитеты (ВК), Советы АВП и др.

Водные структуры формируются в привязке к разным уровням водной иерархии. Уровни водной иерархии можно классифицировать в зависимости от подхода, используемого при формировании водных структур. На рис. 1а приведены уровни водной иерархии при гидрографическом подходе, на рис. 1б - при административно-территориальном подходе, на рис. 1в – при смешенном подходе.



Опыт и анализ показывает, что качество управления водой в значительной степени зависит от соответствия возложенных функций форме водных организаций. На рис. 15 показаны виды водных организаций. В проектной зоне на государственном уровне существуют два вида организаций: общественные и государственные*.

* В мировой практике существуют и частные водные организации. А на уровне трансграничных рек создаются и межгосударственные водные организации (МКВК).

В советский период на нижнем уровне вододеления существовали как государственные (совхоз), так и общественные водные структуры (колхоз). В результате реформ, проведенных в ЦАР одна форма общественной организации (колхоз) сменилась другой формой – АВП. В настоящее время в ЦАР появились и другие формы общественных водных организаций: объединения «объединений водопользователей» (САВП, СВК).

Наряду с государственными и общественными организациями в рамках проекта «ИУВР-Фергана» появились и другие водные структуры: объединения «объединений водопользователей» в форме Союза водопользователей каналов (систем) (СВК), органы совместного руководства водой – Водные комитеты магистральных каналов (ВКК). Они образованы на 4 магистральных каналах: ЮФМК (Узбекистан), ААК, ПМК (Кыргызстан) и ХБК (Таджикистан).



Все эти организации (органы) имеют как сильные, так и слабые стороны. Актуальной является задача повышения организационного потенциала и эффективное использование сильных сторон обеих видов водных структур.

Одна из ключевых идей ИУВР заключается в том, что перспективы совершенствования водопоставки и водопользования связаны с внедрением принципа общественного участия на всех уровнях водной иерархии.

Совершенствование системы управления

Существует тесная связь между организационными и управленческими мероприятиями с одной стороны и эксплуатационными качествами ирригационной и дренажной систем с другой стороны. С нашим вступлением в новый век развития ирригации и водных ресурсов, качество функционирования ВХО будет играть решающую роль в управлении водными ресурсами в интересах устойчивого сельского хозяйства.

Совершенствование системы управления ВХО должно проводиться с учетом следующего: 1) конечная цель процесса управления — сделать организацию результативной и эффективной в ближайшей и долгосрочной перспективе, 2) менеджмент ВХО должен выполнять четыре функции:

  • (P)roducing results — производство результатов, ради которых существует данная организация и которые определяют ее результативность.
  • (A)dministering — администрирование, обеспечивающее эффективность.
  • (E)ntrepreneuring — предпринимательство, обеспечивающее управление изменениями.
  • (I)ntegrating — интеграция, то есть объединение элементов организации для обеспечения ее жизнеспособности в долгосрочной перспективе.

Для здоровья ВХО необходимы все четыре функции («производство результатов», «администрирование», «предпринимательство», «интеграция»). Если хотя бы одного из них не хватает, организации угрожает болезнь — плохое управление. Для того, чтобы эти функции хорошо выполнялись, ВХО должна иметь соответствующий потенциал (институциональный, человеческий, технический). По тому, как выполняются те или иные функции можно судить по состоянию потенциала организации и, наоборот, по состоянию потенциала можно судить о качестве выполнения функций.

Структура управления ВХО содержит три элемента:

  • Структура ответственности (обязанности).
  • Структура полномочий, власти и влияния.
  • Структура вознаграждений.

ВХО должна соблюдать три условия для того, чтобы персонал работал эффективно: работник знает, в чем состоят его обязанности, работник обладает достаточными полномочиями, властью и/или влиянием, чтобы выполнять свои обязанности, и работник рассчитывает на адекватное вознаграждение после того, как они будут выполнены.

Анализ водного хозяйства показывает, что относительно успешно в ВХО Узбекистана выполняются функции «производство результатов» (Р) и «администрирование» (А), ориентированные на решение текущих краткосрочных задач. Две остальные функции («предпринимательство» (E) и «интеграция» (I)), ориентированные на решение среднесрочных и долгосрочных задач, выполняются не так успешно, так как не располагают необходимым человеческим и организационным потенциалом на всех уровнях иерархии. Причем, в условиях централизованного стиля руководства водным хозяйством, унаследованного с советских времен, чем ниже уровень иерархии, тем меньше необходимого потенциала.

Совершенствование организационной структуры

Создание новых и совершенствование существующих водных структур должно происходить поэтапно на основе следующих принципов:

  • Разделение функций водных структур по руководству и управлению водой (на всех уровнях водной иерархии).
  • Децентрализация функций по руководству и управлению водой на национальном уровне.
  • Исполнение функций по руководству и управлению водой на национальном уровне в регулятивной форме.
  • Разделение функций водных структур по управлению предложением (водопоставкой) и спросом на воду (водопользованием) (на уровнях ирригационных систем и суб-бассейна): водные организации должны создаваться с учетом выполняемых функций по: управлению водой (поставке воды) и управлению спросом на воду (использованию воды и земли). Организация, осуществляющая поставку воды, не должна контролировать качество поставки и использования воды.
  • Организации по поставке воды целесообразно создавать на основе гидрографического принципа.
  • Организации по использования воды (и земли) целесообразно создавать на основе территориального принципа.
  • Вовлечение стейкхолдеров в процесс принятия решений путем их интеграции

Избранная библиография

Монографии и брошюры

Духовный В.А., Соколов В.И. - Интегрированное управление водными ресурсами: опыт и уроки Центральной Азии – навстречу четвертому Всемирному Водному Форуму (2005) 

Интегрированное управление водными ресурсами: от теории к реальной практике. Опыт Центральной Азии (2008):   Часть 1   Часть 2   Часть 3   Часть 4   Часть 5   Часть 6 

Интегрированное управление водными ресурсами (публикация ТК ГВП No. 4 - 2009) 

Организационные аспекты ИУВР (2008) 

Руководство по внедрению ИУВР. Том 1 Институциональные аспекты (2011) 

Руководство водой: создание и организация работы Союза водопользователей каналов (СВК) (2008) 

Руководство водой: создание и организация работы Водного комитета канала (ВКК) (2008) 

Статьи

Бекболотов Ж.Б., Джайлообаев А.Ш. - Управление бассейнами на основе ресурсосбережения (2004) 

Духовный В.А. - Руководство и управление водой — теория и практика (2009) 

Крутов А.Н. - Институциональные структуры водного сектора: международная практика (2016) 

Кепбанов Ё.А., Корпеев Н.Р. - Организационно-правовые вопросы управления водными ресурсами в Туркменистане (2016) 

Медеу А.Р., Мальковский И.М., Толеубаева Л.С. - Принципы управления водными ресурсами Казахстана (2016) 

Хамидов М.Х. - Особенности интегрированного управления водными ресурсами в бассейне р. Сырдарьи (2004)  

Худайберганов Ю. - Особенности интегрированного управления водными ресурсами в бассейне реки Амударья (2004) 

Ресурсы