Организационные вопросы управления водными ресурсами

Структура управления на национальном уровне

В начале 90-х годов унифицированная система управления водным хозяйством была упразднена и наметились различные подходы к ее трансформации, обусловленные особенностями развития национальных экономик, избранными моделями перехода к рыночным механизмам хозяйственной деятельности, а также спецификой политических и социальных процессов в каждом из государств региона.

Казахстан за сравнительно короткое время осуществил переход от плановой экономики к рыночной. Практически все предприятия базовых отраслей промышленности приватизированы, завершено разгосударствление сельского хозяйства, реорганизована государственная система управления. Функции министерств и ведомств сосредотачиваются на решении стратегических и перспективных задач, хозяйственные функции переданы на уровень хозяйствующих субъектов.

Поскольку реформирование экономики -это достаточно длительный процесс, то Казахстан является в настоящее время типичной страной с транзитной экономикой, для которой характерно сокращение государственного финансирования социально-экономической инфраструктуры и ее недостаточная финансовая обеспеченность в новых экономических условиях. Это в полной мере относится к водному хозяйству страны, органом государственного управления, которым является Комитет по водным ресурсам Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Управление водными ресурсами осуществляется на основе сочетания водохозяйственно-бассейнового и административно-территориального принципов. В системе Комитета имеется восемь бассейновых водохозяйственных управлений (БВУ) по числу основных речных бассейнов. БВУ, как государственные учреждения, финансируются за счет республиканского бюджета.

Содержание и эксплуатация водохозяйственных объектов и сооружений осуществляются республиканскими государственными предприятиями по водному хозяйству (РГП), входящие в систему указанного комитета и функционирующие в каждой области. Хозяйственная деятельность РГП ведется за счет средств водопользователей. Все водохозяйственные системы и сооружения, находящиеся на балансе РГП, отнесены к республиканской собственности. Содержание и ремонт объектов межгосударственного и межобластного значения частично финансируется республиканским бюджетом в форме государственного заказа.

Водное хозяйство в условиях переходной экономики находится в сложном состоянии, так как водопользователи не имеют достаточных средств, чтобы оплатить услуги по водоподаче, а выделяемые бюджетные средства недостаточны для проведения эксплуатационных и ремонтно-восстановительных работ. По этим причинам техническое состояние большей части объектов и сооружений продолжает ухудшаться, снижается их эксплуатационная надежность.

Для выхода из сложившейся ситуации необходимы меры, которые способствовали бы участию самих водопользователей в содержании хозяйственной инфрастуктуры. В организационном отношении это могут быть ассоциации водопользователей, которые должны взять на себя функции, с которыми уже не справляются государственные структуры на уровне районов или отдельных крупных водохозяйственных систем. В Казахстане повсеместно ведется работа по созданию ассоциаций водопользователей, однако несовершенство законодательной базы препятствует решению организационных вопросов. Наряду с этим необходимы эффективные меры государственной финансовой поддержки объектов водоснабжения и крупных водохозяйственных систем, а также привлечения как собственных, так внешних инвестиций для модернизации и реконструкции сооружений и объектов инфраструктуры водного хозяйства.

Кыргызстан развивает управление водными ресурсами более сдержанными темпами: переход к рыночным принципам хозяйствования сопровождается определенной поддержкой государством сферы содержания и реабилитации водохозяйственных сетей на районном и областном уровне. Бывшее Министерство водного хозяйства объединено с Министерством сельского хозяйства и является частью Министерства сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленности. Этот государственный орган выполняет большую часть функций по управлению водными ресурсами через Департамент водного хозяйства. Он непосредственно руководит и орошаемым земледелием, что создает определенные правовые противоречия в водопользовании. Другими государственными органами управления являются Министерство экологии и чрезвычайных ситуаций, Государственные агентства по энергетике, по геологии и минеральным ресурсам и др. Проведена определенная реструктуризация на более низком уровне органов управления, предусматривающая сочетание государственной, муниципальной собственности и собственности хозяйствующих субъектов. Хотя организованы водохозяйственные бассейновые управления, но они носят пока чисто административно-областной характер. Государство намерено в будущем сохранить право своей собственности и управления всеми стратегическими объектами - плотинами, водохранилищами, ГЭС, магистральными каналами и т.д. Одновременно предполагается разгосударствление водохозяйственных систем путем акционирования создаваемых предприятий. Намечены подходы к приватизации и акционированию как крупных, так и мелких ГЭС. Городское водоснабжение и канализация также развиваются в направлении приватизации, при этом приоритеты даются передаче функций эксплуатации, обслуживания и поддержания этих систем частным формам собственности. Хотя национальное законодательство решило значительную часть вопросов юридического статуса ассоциаций водопользователей (АВП), однако их формирование осуществляется пока недостаточными темпами. В национальном диагностическом докладе отмечается ряд недостатков действующей системы управления, связанных со слабой координацией взаимодействия водопотребляющих отраслей, отсутствием четкого разграничения функций и полномочий между органами управления. В связи с этим была намечена подготовка нового Водного кодекса Кыргызской Республики, призванного урегулировать на законодательном уровне организационные и правовые проблемы управления водным хозяйством. Кроме того, Правительству поставлена задача осуществить реформу системы управления и выделения хозяйствующих субъектов водного хозяйства из состава объединенного Министерства.

Таджикистан осуществляет управление водными ресурсами и водным хозяйством на многоотраслевой основе, с тем отличием, что основным органом управления является Министерство водного хозяйства республики. Страна избрала путь постепенного преобразования колхозов и совхозов в фермерские хозяйства и др. предпринимательские структуры рыночного типа. В Таджикистане отменен государственный заказ на производство сельскохозяйственной и иной продукции, либерализованы цены, осуществляются меры поддержки малого и среднего бизнеса. Начался процесс создания АВП для эксплуатации внутрихозяйственных ирригационных систем. Принятый в 2000 г. «Водный кодекс» предусматривает приоритет экономических механизмов водопользования.

Национальная среднесрочная программа вывода агропромышленного комплекса из кризиса и основных направлений его развития до 2005 года включает меры по реабилитации основных фондов, реструктуризации сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности в условиях малоземелья (примерно, 0,10 га на душу населения). В этих условиях все проблемы реформы сельского хозяйства рассматриваются в комплексе земельно–водной реформы и с приоритетом преодоления бедности населения, в особенности в сельской местности. Регулирование водных отношений внутри страны осуществляется на базе лицензирования водопользования и платности услуг по подаче воды. Еще не закреплены на законодательном уровне вопросы права управления водохозяйственными, прежде всего, оросительными системами отечественными и зарубежными юридическими лицами.

Рассматривается возможность перехода на гидрографический (бассейновый) принцип управления водным хозяйством с учетом межотраслевых интересов и приватизации предприятий различных водопотребляющих отраслей экономики. В программах развития экономики страны уделяется большое внимание развитию гидроэнергетических комплексов, в частности, строительству Рогунской ГЭС на р. Вахш и Даштиджумской ГЭС на р. Пяндж, чьи водохранилища позволят увеличить эффективность использования водных ресурсов не только в стране, но и в регионе в целом.

Туркменистан имеет специфический подход к воде, как к общественному социальному ресурсу. Это отражается и в организационных структурах управления -основным органом управления является вновь восстановленный Минводхоз Туркменистана. Государство сохраняет централизованное и коммунальное управление водой во всех сферах деятельности, включая орошение, водоснабжение и гидроэнергетику. Вода, электричество и газ для потребления населения, так же как и орошаемое земледелие бесплатно, потребители оплачивают только за превышение определенного государством лимита воды, как штраф за нерациональное использование природных ресурсов. Возможности приватизации имеются в орошаемом земледелии -принятие концессионной формы с исполнением определенных обязательств перед государством, например, с гарантией выполнения государственного плана по выполнению продажи определенных культур и свободной продажи всего продукта сверх этого плана; в водоснабжении -в создании частного сервиса водоснабжения и канализации, в развитии энергетики и др.

Узбекистан осуществляет рыночные преобразования в водохозяйственной сфере, как и в других отраслях экономики постепенно, сохраняя достаточно значительные бюджетные ассигнования, но не достаточные, чтобы можно было гарантировать поддержание огромных основных фондов, созданных ранее. Но ситуация в водоснабжении, орошении и гидроэнергетике различны. Водоснабжение ориентируется на передачу ответственности за обслуживание кооперативным органам и Акционерным обществам. Гидроэнергетика остается в управлении государства за исключением малой гидроэнергетики, которую правительство рекомендует приватизировать и развивать ГЭС на основе общественных инвестиций. Ныне принято решение о реструктуризации энергетики, подразделяя ее на органы производства электроэнергии и органы транспорта электроэнергии. Наиболее сложная проблема существует в орошаемом земледелии. Кроме АВП, которые уже организуются на нижнем уровне иерархии в отдельных областях, государство планирует в дальнейшем организовывать повсеместно АВП, которые будут принимать на себя ответственность за доставку воды, эксплуатацию и поддержание систем на уровне бывших совхозов и колхозов. В некоторых случаях предполагается объединить функции АВП и приватизированных райводхозов или на основе заключения с АВП контрактов на доверительное обслуживание. Допускается передача в концессию орошаемых земель частным компаниям, как и в Туркменистане.

Большое внимание уделяется будущему переходу на бассейновое и системное управление водными ресурсами (с непосредственным подчинением соответствующих органов республиканскому уровню управления), соответствующему вовлечению водопользователей и внедрению принципов комплексного управления, созвучных французским или испанским моделям.

Хотя в национальных докладах по проекту СПЕКА изложены различные взгляды на складывающуюся ситуацию и предлагаются свои подходы к организации управления, в то же время следует отметить некоторые общие для всех стран недостатки организационной структуры водного хозяйства и орошаемого земледелия, в том числе:

Водное хозяйство в его настоящей форме представляет преимущественно интересы сельского хозяйства, а не всех отраслей.
Организация управления водным хозяйством должна быть модернизирована, чтобы равнозначно представить интересы орошения, гидроэнергетики и других отраслей, соблюсти приоритеты питьевого водоснабжения, водосбережения и т.д., обеспечить принцип равенства прав и ответственности всех водопользователей.
На всех стадиях от инициирования любых водохозяйственных проектов до их выполнения решения принимаются только государственными ведомствами, без участия водопользователей. В результате часто возникает ситуация, когда стоимость содержания водохозяйственных систем и сооружений, передаваемых в управление водопользователей, не может быть покрыта доходами от их эксплуатации.
Политика максимальной передачи затрат по эксплуатации и поддержанию ирригационной сети водопользователям без соответствующей государственной поддержки усложняет решение вопросов, связанных с развитием, восстановлением и модернизацией ирригационных систем. Нормативный срок амортизации большинства систем истек, однако, проблемы их обновления в нынешних условиях лежат на водопользователях, которые часто не чувствуют себя ответственными за эту работу, а государственные органы уклоняются от решения этих проблем, оправдываясь ограниченностью бюджетных средств.
В законодательном и финансовом отношениях, вопросы распределения ответственности между водопользователями и государственным бюджетом являются неопределенными во всех странах. Преобладает мнение, что правительство не должно брать на себя растущее финансовое бремя, но при этом игнорируется факт, что снижение эффективности орошения и водосбережения может вызвать уменьшение продуктивности сельхоз. производства, а также социальные потери. Эти факты представляют серьезную опасность с точки зрения уменьшения национального дохода и уплаты налогов, и даже возможности усиления социальной напряженности.
Создание АВП, поиск оптимальных форм их деятельности является одной из важнейших мер по повышению эффективности использования воды на бывшем внутрихозяйственном уровне.

Организационные вопросы на национальном уровне

В Казахстане ведение водного хозяйства, использование водных ресурсов до недавнего времени определялось, преимущественно, хозяйственно-экономическими интересами, без учета социально-экологических последствий экстенсивного водопользования. Существовавшая организационная структура управления водным хозяйством не решала проблем сохранения водных ресурсов, что вело к их ускоренному истощению, обострению экологической обстановки. Бюджетное финансирование содержания объектов водного хозяйства и централизованное выделение капитальных вложений на ее развитие породило представление о бесплатности водных ресурсов, искажало экономическую значимость этого ресурса.

С учетом этих обстоятельств, стратегической целью национальной политики водных ресурсов является осуществление долгосрочных мер комплексного характера, направленных на устранение негативных последствий ограниченности водных ресурсов и создание условий для экономического роста, решения социальных и экологических проблем.

Главными принципами водохозяйственной политики является бассейновый подход к управлению водопользованием, сокращение объемов забора свежей воды и сброса загрязняющих веществ в природные водные источники, экономическое регулирование водопользования на основе сбалансированной системы тарифов.

Многоцелевой характер использования водных ресурсов при ее дефиците делает необходимым установления приоритетов водопользования. Первоочередным является удовлетворение потребности населения в питьевой воде, резервирование в этих целях запасов подземных вод. Для реализации этих задач требуется адекватная структура водного хозяйства, соответствующая каждому уровню управления.

Бассейны рек рассматриваются в качестве основы построения органов госу-дарственного управления водными ресурсами. Этот принцип исходит из единства этих ресурсов и многостороннего характера их использования.

Разграничение функций управления водными ресурсами и механизма их ре-гулирования и комплексного использования, позволяет учитывать интересы водопользователей как в пределах всего бассейна, так и на определенной территории, и принимать действенные меры по охране вод бассейна от истощения. Бассейновый принцип реализуется посредством бассейново-территориальной структуры органов водного хозяйства.

В Кыргызстане реформа органов управления водным хозяйством в настоящее время является актуальной проблемой. Целями реформы являются:

сокращение численности аппарата управления и доли ассигнований из госбюджета на его содержание;
улучшение взаимодействия государственных органов управления на основе устранения параллелизма функций, разграничения прав и ответственности и совершенствования механизма осуществления контрольных и управляющих функций;
передача части управленческих функций в ведение ассоциаций водопользователей, прежде всего в секторах орошаемого земледелия и сельского водоснабжения.

Признается целесообразным разделить функции контроля и управления между двумя базовыми административными органами – водного хозяйства и охраны природы, законодательно регламентировав разграничение функций и полномочий между ними. Участие других министерств и ведомств в управлении водным фондом должно быть ограничено реалиизацией конкретных функций.

В период до 2010 г. функции эксплуатации и технического обслуживания приватизированных водохозяйственных систем должны быть переданы в ведение хозяйствующих субъектов, ассоциаций водопользователей (АВП) и муниципальных органов. В то же время управление стратегически важными для страны водохозяйственными сооружениями должно находиться в ведении государственных органов и в более отдаленной перспективе.

С целью обеспечения равных прав населения и водопользователей всех отраслей экономики предлагается выделить органы водного хозяйства из состава Министерства сельского, водного хозяйства и перерабатывающей промышленность и создать в структуре органов исполнительной власти специализированное ведомство. При этом необходимо разграничить в рамках этого ведомства функции управления и контроля, отделив их от хозяйственной деятельности. Этому же ведомству целесообразно поручить управление государственной долей акций приватизированных ирригационных систем.

Иерархия управления водным хозяйством должна предусматривать в перспективе сохранение республиканского и бассейнового уровней управления. В долгосрочном плане районный уровень управления в секторе ирригации может быть упразднен в связи с передачей функций эксплуатации и технического обслуживания в ведение АВП или независимых (приватизированных) водохозяйственных предприятий, а контрольных и управляющих функций – соответственно, в ведение водных инспекций и бассейновых управлений. Должно обеспечиваться право хозяйствующих субъектов самостоятельно устанавливать структуру управления принадлежащих им водохозяйственных систем.

В Таджикистане главный стержень организационной структуры водного хозяйства -это эксплуатационная иерархия, начиная с Минводхоза через областные органы к районным управлениям и непосредственным водопотребителям – всё ещё сохраняющимся в большинстве колхозам, совхозам, на части земель, которых идёт процесс образования фермерских хозяйств.

Одной из важнейших организационных проблем является необходимость возобновления разработок по составлению схем комплексного использования и охраны водных ресурсов. Эта работа уже более 10 лет не выполняется, а прежние схемы утратили своё значение в связи с изменившимися политическими и экономическими условиями.

Создание современной информационной системы -важное организационное звено в системе проведения единой государственной политики в области использования водных ресурсов. Пока для этого у Таджикистана не хватает средств, и всё базируется на очень устаревших технологиях и низком техническом уровне. Наряду с подготовкой специалистов в высших учебных заведениях, необходимо будет создать сеть учебно-демонстрационных центров во всех природно-климатических зонах страны. Определяющим моментом является подготовка преподавательского состава высших и средних учебных заведений, способного обучать специалистов рыночного типа.

Особую озабоченность вызывает организация водопользования и эксплуатации на внутрихозяйственном уровне. В настоящее время преобразование колхозов, совхозов, других государственных сельхозпредприятий в фермерские хозяйства ведет к тому, что вся внутрихозяйственная ирригационная система остаётся практически бесхозной, без финансовой поддержки. Поэтому в Таджикистане взят курс на создание АВП, которые на коллективных началах осуществляли бы эксплуатацию внутрихозяйственных систем и организацию водопользования с переходом на полуавтономное децентрализованное управление.

Таким образом, во всех странах Центральной Азии национальные законодательства предусматривают реорганизацию структур управления водным хозяйством. Хотя и различными темпами, но постепенно осуществляются соответствующие институциональные преобразования. Однако до настоящего времени не достигнуто гармоничного взаимодействия министерств, ведомств и муниципальных органов, регулирующих различные аспекты водных отношений. Еще не окрепшие в организационном и экономическом плане АВП, пока не в состоянии активно участвовать в управлении водными ресурсами. Указанные факторы пока сдерживают применение законодательно и организационно закрепленного принципа интегрированного управления водными ресурсами.