Правовые вопросы межгосударственного сотрудничества в области управления водораспределением и водопользованиемПовышение эффективности международно-правового регулирования водных отношений государств Центральной Азии является в настоящее время ключевой проблемой. Это требует новых подходов к межгосударственным переговорам в области водопользования. Правовой основой региональных водных отношений должны стать многосторонние и двусторонние соглашения, учитывающие нормы международного водного права и специфику межгосударственных отношений в регионе, национальные правовые требования, потребности и интересы государств. В настоящее время в регионе действует несколько соглашений, которые касаются вопросов водопользования и водораспределения и связанных с этим организационных вопросов. Несмотря на заключение межгосударственных соглашений регионального и двустороннего характера, именно в этой сфере остаются наиболее острые противоречия, нуждающиеся в особом внимании. Они отражают недостатки созданной международно-правовой базы и существенные различия в национальных приоритетах Центральноазиатских государств, их подходах к правовому режиму трансграничных водных объектов региона. Высказывается мнение, в частности, Кыргызстаном и Таджикистаном, что в настоящее время в контексте регионального сотрудничества проблемы спасения Аральского моря зачастую превалируют над национальными экономическими интересами отдельных стран региона. Существуют различия точек зрения и в отношении прогнозов водопотребления на долгосрочную перспективу, которые, как утверждается, не адекватно учитывают динамику роста населения и объективно обусловленную этим фактором необходимость увеличения водопотребления на питьевые, сельскохозяйственные, промышленные и другие нужды. Действующая ныне система вододеления сложилась в период существования СССР в рамках единой схемы экономических отношений, когда водные ресурсы были асимметрично распределены в пользу территорий стран нижнего течения для развития там орошаемого земледелия. Территории стран верхнего течения использовались для строительства водорегулирующих сооружений с целью подачи воды в низовья. Освоение орошаемых площадей было сведено там к минимуму, но при этом страны верхнего течения получали компенсацию энергоносителями, сельскохозяйственной и промышленной продукцией. После образования суверенных государств в Центральной Азии ранее действовавшие принципы вододеления остались в силе, но страны верхнего течения лишились всех компенсаций. По мнению Кыргызстана и Таджикистана, существующая система вододеления в регионе является несправедливой и наносит существенный ущерб этим странам из-за невозможности, во-первых, развивать орошаемое земледелие для удовлетворения продовольственных потребностей; во-вторых, использовать каскады ГЭС в оптимальных режимах, с точки зрения покрытия зимней потребности в электроэнергии. В связи с этим выдвигаются предложения о необходимости заключения новых долгосрочных межгосударственных соглашений на основе новых принципов и механизмов вододеления между странами Центральной Азии с учетом взаимных интересов. Среди наиболее спорных вопросов является вопрос о признании права собственности каждого государства на водные объекты в пределах их территорий и на содержащиеся в них водные ресурсы. Эти разногласия с особой очевидностью проявились с принятием в Кыргызстане в июне 2001 г. закона «О межгосударственном использовании водных объектов, водных ресурсов и водохозяйственных сооружений Кыргызской Республики», вызвавшего неоднозначную реакцию других государств региона. Данным законом провозглашена внешняя политика государства, в соответствии с которой Кыргызстан намерен строить свои водные отношения с другими государствами на основе принципа платного водопользования. Наличие вполне объективных, исторически сложившихся противоречий по водным проблемам между странами региона является той реальностью, которую надо учитывать при поиске компромиссных решений, принимающих во внимание интересы всех центральноазиатских государств. Урегулирование спорных вопросов путем переговоров с целью достижения взаимовыгодных соглашений является единственно возможным подходом в этом отношении. В целом, наметилось общее согласие о необходимости осмысливания новой ситуации и выработки новых принципов управления водными ресурсами. Среди мер международно-правового характера, которые государства предлагают принять, можно выделить следующие:
Отдельно стоит вопрос о доработке и возможном принятии ряда региональных и субрегиональных соглашений, включая находящиеся на различных стадиях разработки проектов соглашений, в том числе:
Позиции потенциальных участников названных соглашений расходятся по целому ряду принципиальных вопросов, касающихся не только содержания этих актов, но и целесообразности заключения тех или иных конкретных соглашений. Это объясняется не только объективными различиями национальных интересов, но и тем, что предложенные различными сторонами проекты соглашений носят рамочный характер и не затрагивают ряд актуальных аспектов межгосударственного сотрудничества. Совершенствование правовой базы на национальном уровнеОсобенности национальных законодательств можно охарактеризовать на примере трех государств – Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана, имеющих несколько отличающиеся подходы к формированию внутренней и внешней водной политики.
На национальном уровне главными задачами являются проведение научно-технической и инвестиционной политики, обеспечивающей рациональное использование водных ресурсов, сохранение водного фонда, обеспечение потребностей народного хозяйства и населения в воде, охрану водоемов и малых рек, эффективное решение межгосударственных, межотраслевых и межобластных задач использования и охраны вод. На бассейновом и межобластном уровне созданы бассейновые управления, основными задачами которых являются регулирование водных отношений в каждом бассейне, распределение водных ресурсов между водопользователями, межобластное вододеление внутри бассейна, выдача разрешений на специальное водопользование, определение лимитов водопотребления и режимов работы водохранилищ, оперативный контроль за их соблюдением, составление оперативных водохозяйственных планов по бассейну, организация государственного учета использования вод, контроль за безопасным техническим состоянием гидротехнических сооружений. Первичным звеном системы ведения водного хозяйства являются территориальные предприятия по водному хозяйству. Именно на этом уровне решаются территориальные проблемы по водообеспечению населения и отраслей экономики, содержанию и эксплуатации гидротехнических сооружений. В настоящее время основной задачей является передача водохозяйственных объектов районного, межрайонного значения и обслуживающих их предприятий в коммунальную собственность под контроль местной исполнительной власти. В Кыргызстане, согласно действующему водному законодательству, водные ресурсы, содержащиеся в природных водных объектах, являются государственной собственностью, а водные ресурсы, изъятые из водных объектов, могут являться собственностью юридических и физических лиц. Водопотребление из природных водных объектов, а также сброс сточных вод в водные объекты ранее осуществлялись на основе лицензирования. Этот порядок, в целом, соответствовал мировой практике. В январе 2001 г. приняты поправки к закону «О лицензировании», на основании которых порядок лицензирования водопользования перестал действовать. Вследствие этого возник правовой вакуум в отношении порядка пользования государственной собственностью, который способен привести к очевидным негативным юридическим и фактическим последствиям. В 2001 г. было принято решение о разработке нового Водного кодекса Кыргызской Республики. Осуществленные к настоящему времени подготовительные работы и консультации выявили следующие принципиальные подходы к усовершенствованию водного законодательства:
Водный кодекс был принят в 2004 г. В Таджикистане в ноябре 2000 года принят новый Водный кодекс, в котором закреплён экономический механизм водопользования, определена организационная система регулирования использования и охраны вод, определён порядок образования и функционирования асcоциаций водопользователей. В нем также отражены вопросы технического улучшения мелиоративных систем, расширены права и обязанности водопользователей, определены меры юридической ответственности за водные правонарушения. В настоящее время проводится работа по приведению действующего законодательства в соответствие с Водным кодексом. До завершения работы применяется общий принцип, в соответствии с которым ранее принятое законодательство действует в той части, в какой оно не противоречит принятому Водному кодексу. В Таджикистане в 2001 году принята национальная Концепция рационального использования и охраны водных ресурсов. Она, несомненно окажет важное влияние на развитие водного и природоохранного законодательства, а также на международное сотрудничество Таджикистана по вопросам водопользования и охраны вод с другими странами Центральной Азии в отдаленной перспективе. В соответствии с Конституцией Республики Таджикистан, вода является исключительной собственностью государства, и оно гарантирует эффективное использование и охрану вод в интересах народа. В законодательстве Таджикистана нет толкования трансграничных водных ресурсов, хотя используется понятие “трансграничные водные объекты”. В соответствии с определением, это водные объекты, воды которых используются в соответствии с международными договорами. Обзор национальных законодательств свидетельствует, что они нуждаются в модернизации с учетом развития процессов демократизации и рыночных отношений, гарантирования равных прав на воду всех потребителей, участие водопользователей в управлении водными ресурсами, развитие организационных форм водохозяйственной и водоохранной деятельности. |