Раздел 12. Тематические обзоры

12.2. Прогресс в области интегрированного управления водными ресурсами и трансграничного водного сотрудничества в Центральной Азии (задача 6.5 ЦУР) в 2017-2023 гг.

Обзор подготовлен Ф. Абдуллаевой (НИЦ МКВК)

Настоящий обзор подготовлен с целью анализа прогресса стран Центральной Азии в достижении задач, обозначенных в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. В данном выпуске анализируется динамика по двум показателям: 6.5.1 — уровень внедрения комплексного управления водными ресурсами и 6.5.2 — доля площади трансграничных речных бассейнов, охваченной действующими соглашениями о водном сотрудничестве в странах Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан) за 2017, 2020 и 2023 гг.

Задача 6.5 ЦУР сформулирована следующим образом: «К 2030 году обеспечить интегрированное управление водными ресурсами на всех уровнях, в т.ч., при необходимости, на основе трансграничного сотрудничества». Для мониторинга прогресса в достижении данной цели показатель 6.5.1 ЦУР отслеживает степень внедрения ИУВР, а показатель 6.5.2 ЦУР рассматривает территорию страны в пределах трансграничных водных бассейнов и оценивает степень охвата этой территории действующими договоренностями о сотрудничестве.

Прогресс внедрения ИУВР на всех уровнях (показатель 6.5.1 ЦУР)

Показатель 6.5.1 ЦУР оценивает степень внедрения ИУВР по шкале от 0 до 100 по четырем компонентам (рис.1): (1) благоприятные условия; (2) учреждения и участие; (3) инструменты управления; (4) финансирование. Показатель определяется на основе вопросника по самооценке странами, заполняемом каждые три года.

Рис. 1. Классификация значений индекса ИУВР (баллы по показателю 6.5.1 ЦУР)

По состоянию на 2023 г. отчеты по показателю 6.5.1 ЦУР представили 191 государство, из которых 137 предоставили данные за три цикла мониторинга - 2017, 2020 и 2023 гг. В 2017 г. отчёты из стран Центральной Азии подготовили только Казахстан и Узбекистан. В 2020 и 2023 гг. в мониторинге приняли участие все пять государств региона.

Общая динамика. За период с 2017 по 2023 гг. Казахстан улучшил показатель 6.5.1 ЦУР с 30 до 51 балла, перейдя из категории низкого в категорию умеренно высокого уровня внедрения. Узбекистан также продемонстрировал рост - с 45 до 52 баллов (умеренно высокий уровень). Страны региона, присоединившиеся к мониторингу в 2020 г., к 2023 г. показали следующий прогресс: Кыргызстан — с 31 до 38 баллов (по-прежнему умеренно низкий уровень) ; Таджикистан — с 46 до 54 баллов (умеренно высокий уровень); Туркменистан, на протяжении всего периода сохранявший наивысшие значения среди стран региона, увеличил свой показатель с 64 до 68 баллов, подтвердив устойчивые позиции в категории умеренно высокого уровня внедрения ИУВР (таблица 1). По политико-правовым основам (компонент 1), институциональным механизмам (компонент 2) и практическим инструментам ИУВР (компонент 3) к 2023 г. большинство стран достигли умеренно высокого уровня, однако финансирование водного сектора (компонент 4) по-прежнему остаётся отстающим направлением в большинстве стран региона.

Компонент 1: Благоприятные условия (политика, законодательство, планы). Данный компонент отражает наличие политических, правовых и программных рамок, закладывающих основу внедрения ИУВР на национальном и субнациональном уровнях, включая существование соглашений по вопросам управления трансграничными водными ресурсами. По результатам самооценки 2020 г. (таблица 1) Казахстан (37 баллов), Таджикистан (49 баллов) и Узбекистан (41 балл) оценивали свои благоприятные условия для внедрения ИУВР как умеренно низкие. Кыргызстан зафиксировал низкий уровень (27 баллов) и только Туркменистан продемонстрировал умеренно высокий показатель (63 балла).

К 2023 г. наблюдается положительная динамика практически во всех странах Центральной Азии. Казахстан повысил показатель до 44 баллов, сохранив умеренно низкий уровень. В национальном отчёте страны (таблица 2, показатели 1.1 а, b, c) подчёркивается наличие сохраняющихся проблем, включая недостаточную проработку водного законодательства и стратегического планирования. Кыргызстан, несмотря на рост до 39 баллов, что позволило перейти из категории низкий (27 баллов) в умеренно низкий (39 баллов) уровень, продолжает испытывать трудности с внедрением политических документов на национальном и других уровнях (таблица 2, показатели 1.1 и 1.2). Таджикистан улучшил результат до 61 балла, перейдя в категорию умеренно высокий уровень; Туркменистан увеличил показатель до 69 баллов, сохранив позицию в категории умеренно высокий уровень; Узбекистан повысил оценку до 49 баллов, сохранив умеренно низкий уровень. При этом договоренности по вопросам управления трансграничными водами (таблица 2, показатель 1.2c) получили высокие или умеренно высокие оценки во всех странах. Казахстан, Кыргызстан и Туркменистан оценили наличие таких соглашений максимально — в 80 баллов, Узбекистан и Таджикистан — 70.

Компонент 2: Учреждения и участие (институты, заинтересованные стороны, координация). Данный компонент отражает степень развития институциональных механизмов для реализации ИУВР, включая межсекторную координацию, участие заинтересованных сторон и учет гендерных аспектов. По состоянию на 2020 г. (таблица 1) Казахстан и Узбекистан оценивали уровень развития соответствующих институтов и процессов участия как умеренно высокий (51 и 53 балла); Таджикистан и Туркменистан демонстрировали умеренно низкий (43 и 48 баллов), а Кыргызстан — низкий уровень (30 баллов). К 2023 г. во всех странах зафиксировано некоторое улучшение данного показателя. Кыргызстан перешел в категорию умеренно низкий уровень (37 баллов), Туркменистан - в категорию умеренно высокий уровень (55 баллов), а Казахстан, Узбекистан и Таджикистан сохранили достигнутый ранее уровень.

В 2023 г. Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан по-прежнему отметили эффективность работы национальных уполномоченных органов по внедрению ИУВР (таблица 3, показатель 2.1а), что свидетельствует о наличии устойчивых институциональных механизмов. Для Казахстана данный показатель улучшился с 20 до 40 баллов (умеренно низкий уровень). Во всех странах региона, за исключением Кыргызстана, отмечается положительная динамика в сфере межведомственной координации (показатель 2.1b).

Вовлеченность широкой общественности в формирование политики, планирование и управление водными ресурсами на национальном уровне также требует усиления. Несмотря на высокие значения показателя в Казахстане (80 баллов), умеренно высокие в Кыргызстане и Узбекистане (по 60 баллов), в остальных странах оценка данного показателя остается в диапазоне 40 баллов, что отражает недостаточный уровень прозрачности, участия и диалога на местном уровне (показатель 2.1 d).

Для всех стран участие уязвимых групп населения в планировании и управлении водными ресурсами остается неизменным: Казахстан – умеренно высокий уровень, Кыргызстан – низкий, Таджикистан и Туркменистан – очень низкий и Узбекистан – умеренно низкий (таблица 3, показатель 2.2.с). Также во всех странах Центральной Азии интеграция гендерных аспектов в политику и практику ИУВР остаётся слабой: Казахстан - 10 баллов , Кыргызстан – 30 баллов, Таджикистан и Туркменистан - 40 баллов и Узбекистан – 50 баллов. Это указывает на необходимость системного подхода к обеспечению гендерного баланса, включая участие женщин в водных комитетах и учёт гендерных факторов в планировании.

Компонент 3: Инструменты управления (планирование, мониторинг, данные и др.) оценивает наличие и степень применения практических инструментов ИУВР, включая разработку планов управления на уровне бассейнов, функционирование информационных систем, проведение мониторинга, научных исследований и оценку состояния водных ресурсов. В частности, сравнительный анализ данных за 2020 и 2023 гг. показал постепенное улучшение показателей во всех странах региона: в Казахстане с 51 до 61 балла; в Кыргызстане с 43 до 47 балла; в Таджикистане с 48 до 54 баллов, что позволило переместиться в категорию стран с умеренно высоким уровнем реализации инструментов ИУВР; в Туркменистане с 60 до 66 баллов и в Узбекистане с 60 до 62 баллов (таблица 1).

На национальном уровне отмечается рост показателей (1) мониторинг водообеспеченности (3.1а) в Таджикистане – с 50 до 60 баллов (умеренно высокий уровень); (2) устойчивое и эффективное управление водопользованием (3.1b) в Туркменистане с 50 до 60 баллов; (3) регулирование загрязнения (3.1с) во всех странах региона (Кыргызстан сохранил 60 баллов); (4) управление экосистемами (3.1d) в Казахстане с 40 до 60 баллов и Таджикистане с 40 до 50 баллов (в остальных странах показатель остался на уровне 60 баллов); (5) инструменты управления (3.1d) в Казахстане с 60 до 70 баллов и Таджикистане с 50 до 60 баллов (в остальных республиках показатели не изменились).

Заметные улучшения также касаются развития систем обмена данными и информацией внутри страны на всех уровнях (таблица 4, показатель 3.2.с). В частности, в Казахстане отмечается рост показателя с 40 до 80 баллов, что свидетельствует о переходе к высокой степени внедрения. Несмотря на положительную динамику показателя (увеличение на 10 баллов), Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан сохранили прежний уровень реализации.

Отдельное внимание требует интеграция вопросов управления связанными с водой экосистемами на национальном уровне (таблица 4, показатель 3.2.d.). По данным на 2023 г., реализация ИУВР в странах Центральной Азии в целом демонстрирует сбалансированное развитие, за исключением Кыргызстана. Наибольший прогресс зафиксирован в Казахстане и Таджикистане: интегральные показатели повысились с 40 до 60 и с 40 до 50 баллов соответственно, по сравнению с 2020 г. Это отражает усиление институционального потенциала и улучшение механизмов управления водными ресурсами.

Для дальнейшего продвижения ИУВР необходимы меры по укреплению межсекторной координации, развитию интегрированных информационных систем, а также более полному учёту экологических и климатических факторов в управленческих процессах. Эти направления важны на фоне растущей водной нагрузки и трансграничных вызовов в регионе.

Компонент 4: Финансирование (бюджеты и инвестиции для ИУВР) остаётся одним из наименее развитых компонентов в большинстве стран Центральной Азии. Согласно отчетным данным за 2020 г. (таблица 1), уровень обеспечения финансовыми ресурсами был низким в Кыргызстане (23 балла), что свидетельствует о наличии значительных пробелов в обеспечении реализации основных компонентов ИУВР. Казахстан (43 балла), Таджикистан (42 балла) и Узбекистан (37 баллов) находились на нижней границе умеренно низкого диапазона, отражая ограниченный, но всё же более стабильный уровень финансирования. Среди стран региона, только Туркменистан продемонстрировал высокий уровень обеспеченности (80 баллов).

В 2023 г. ситуация с финансированием мероприятий по ИУВР в странах региона, изменилась незначительно (таблица 1). Наиболее заметный прогресс зафиксирован в Таджикистане, где оценочный показатель достиг 52 баллов (умеренно высокий уровень). Узбекистан повысил соответствующий показатель до 38 баллов, а Кыргызстан — до 28 баллов. Казахстан сохранил прежний уровень — 43 балла. Туркменистан по-прежнему остаётся единственной страной региона с высоким уровнем финансирования ИУВР, продемонстрировав стабильный результат в 80 баллов.

Указанная динамика свидетельствует о продолжающемся дефиците устойчивых и эффективных финансовых механизмов в сфере ИУВР. В большинстве стран региона отмечаются ограниченные объемы национального финансирования, высокая зависимость от международных доноров, а также отсутствие достаточных экономических стимулов к рациональному водопользованию. Так, в Кыргызской Республике национальные ресурсы покрывают лишь базовые потребности водного сектора (таблица 5, показатель 4.1а), что сказалось на увеличении показателя с 20 до 60 баллов за период отчетности. Инвестиции же в мероприятия по ИУВР (таблица 5, показатель 4.1b) остаются крайне ограниченными (20 баллов), что усиливает потребность в международной поддержке. Аналогичная ситуация прослеживается и в Узбекистане (таблица 5, показатели 4.1а и 4.1 b) – ситуация с 2020 г. осталась неизменной.

Несмотря на сохраняющиеся трудности, все страны Центральной Азии признают необходимость увеличения объемов финансирования в сфере ИУВР. В национальных стратегиях и планах развития заявлены намерения по наращиванию инвестиций в водохозяйственную инфраструктуру и системы управления водными ресурсами. Так, Таджикистан обозначил цель достижения умеренно высокого уровня финансирования к 2030 г., при условии активного привлечения внешних инвестиций . В Узбекистане в рамках проводимых реформ формируются новые механизмы финансирования водохозяйственных проектов, включая создание специализированных фондов и развитие моделей государственно-частного партнёрства. На региональном уровне обсуждаются подходы к координации и совместному финансированию трансграничных инициатив. В частности, Кыргызстан выступила с инициативой о софинансировании водохранилищ, расположенных в приграничных зонах, со стороны соседних государств.

Таким образом, по состоянию на 2023 г. компонент «Финансирование» остаётся наиболее уязвимым в структуре показателя 6.5.1 ЦУР практически для всех стран региона. Это существенно ограничивает возможности реализации заявленных целей в области ИУВР и подчеркивает необходимость ускоренных реформ в финансово-экономическом обеспечении водного сектора.

Прогресс в области трансграничного водного сотрудничества (показатель 6.5.2 ЦУР)

Показатель 6.5.2 ЦУР отслеживает долю (площади) трансграничных водных бассейнов (в пределах территории страны), охваченных действующими договоренностями о сотрудничестве в области водопользования. «Договоренности» подразумевают двусторонний или многосторонний договор, конвенцию, соглашение или иную официальную договоренность между странами, создающую рамочную основу для взаимодействия по трансграничным бассейнам .

Документы рассматриваются как действующие, при условии соблюдения следующих четырех критериев: (1) функционирование совместного институционального органа управления бассейном; (2) проведение регулярных межгосударственных совещаний (не реже одного раза в год); (3) наличие согласованных управленческих целей, совместного плана действий или координированных мер; (4) осуществление систематического обмена данными и информацией между сторонами .

В мире насчитывается 286 трансграничных речных бассейна и 592 системы трансграничных водоносных горизонтов. Согласно данным, в 2023 г. глобальный показатель доли площади трансграничных бассейнов в пределах государств, в отношении которой имеется действующий механизм трансграничного сотрудничества, составил около 59%. Это указывает на наличие действующих механизмов трансграничного водного сотрудничества в чуть более половине площади соответствующих бассейнов. Лишь 27 из 153 стран-участниц достигли полного (100%) охвата трансграничных водных объектов действующими соглашениями.

При этом уровень охвата трансграничных поверхностных вод (рек и озёр) оказался существенно выше (65%), чем охват подземных водоносных горизонтов, для которых данный показатель составил 45% (меньше, чем общее значение показателя - 59%). Данные по водоносным горизонтам были представлены меньшим числом стран. Это может говорить об отсутствии знаний и понимания физических характеристик трансграничных водоносных горизонтов в прибрежных странах и ограниченном числе договоренностей о сотрудничестве, которые были разработаны для водоносных горизонтов.

Ситуация с трансграничным водным сотрудничеством в странах Центральной Азии характеризуется высокой степенью неоднородности: 100% площади бассейнов трансграничных рек и озер в Казахстане и Узбекистане, 66,2% - в Туркменистане и 43,68% - в Кыргызстане охвачены действующими механизмами сотрудничества (таблица 6).

Между прибрежными государствами создан и функционирует совместный орган, механизм или комиссия, обеспечивающие трансграничное сотрудничество, осуществляется регулярное (не реже одного раза в год) официальное взаимодействие в форме встреч на политическом или техническом уровнях; согласованы общие цели, стратегические приоритеты, а также совместный либо согласованный план управления или план действий; налажен регулярный (не реже одного раза в год) обмен данными и информацией.

Указанные результаты согласуются с результатами по показателю 6.5.1 ЦУР (таблица 7). Как отмечалось ранее, в 2023 г. договоренности по вопросам управления трансграничными водами (показатель 1.2.с.) и организационная структура управления трансграничными водами (показатель 2.2е) получили высокие и очень высокие оценки от всех стран региона. При этом Кыргызстан и Таджикистан к 2023 г. улучшили свои значения. Значения по трансграничному обмену данными и информацией между странами (показатель 3.2d) остались без изменений: в Казахстане и Туркменистане они оцениваются как высокие, что свидетельствует о развитой инфраструктуре и эффективных механизмах взаимодействия. В остальных странах, этот показатель сохраняется на уровне умеренно низкого, что указывает на необходимость дальнейшего совершенствования координации и интеграции информационных систем.

Текущее состояние финансирования трансграничного сотрудничества, как и в 2020 г., оценивается Казахстаном и Туркменистаном как очень высокое, Таджикистаном и Узбекистаном – как умерено низкое, а Кыргызстаном - низкое. В целом две страны низовьев, Казахстан и Туркменистан, остаются наиболее удовлетворёнными текущим состоянием трансграничного сотрудничества. Следует отметить, что данная оценка охватывает сотрудничество не только по бассейну Аральского моря, но и по другим бассейнам, прибрежными сторонами которых эти страны являются.

Выводы и дальнейшие шаги

В целом, в период 2017–2023 гг. страны Центральной Азии продемонстрировали определённый прогресс в достижении 6.5 ЦУР. Индекс внедрения ИУВР по показателю 6.5.1 ЦУР показывает положительную динамику во всех государствах региона. На региональном уровне активизировалась работа по разработке стратегий и нормативно-правовых актов в сфере водных ресурсов, создаются межведомственные координационные механизмы, а также улучшаются системы мониторинга и планирования на бассейновом уровне.

Тем не менее, сохраняется ряд проблемных аспектов. Основные из них включают недостаточное финансирование водного сектора (за исключением Туркменистана), ограниченные институциональные возможности на местном уровне, недостаточное внимание к гендерным аспектам, а также слабую вовлеченность общественности в процессы управления. В 2023 г. по компоненту финансирования только Таджикистан сумел выйти на уровень умеренно высокий (52 балла), тогда как Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан остаются на низких или умеренно низких значениях.

По показателю 6.5.2 ЦУР, характеризующего уровень трансграничного водного сотрудничества, ситуация остаётся неизменной, за исключением Кыргызстана, который улучшил свои показатели в 2023 г. (43,68%) по сравнению с 2020 г. (29,91%). Казахстан и Узбекистан обеспечили стопроцентный охват трансграничных бассейнов действующими соглашениями, Туркменистан удерживает около 66%. Проведение анализа по Таджикистану не представилось возможным, ввиду отсутствия официальных данных. Это свидетельствует о необходимости обновить и расширить договорно-правовую базу, охватывающую все водные объекты, включая подземные воды, а также обеспечить эффективное выполнение достигнутых договорённостей на практике. В этой связи, в целях ускорения прогресса по задаче 6.5 ЦУР в Центральной Азии рекомендуются следующие меры:

Усиление финансовой поддержки ИУВР. Правительствам следует увеличить бюджетные ассигнования на мероприятия по управлению водными ресурсами и привлечь внебюджетные источники. Важно разработать экономические механизмы (государственно-частное партнерство и др.), стимулирующие рациональное водопользование и инвестиции в водную инфраструктуру. Международным партнерам – донорам и финансовым институтам – рекомендуется расширить помощь проектам ИУВР странам региона, уделяя особое внимание странам с низким уровнем финансирования (Кыргызстан, Узбекистан).

Развитие институционального потенциала и координации. Необходимо укреплять водохозяйственные органы на национальном и бассейновом уровнях, обеспечивать им мандат и ресурсы для реализации ИУВР. Странам следует ускорить создание бассейновых советов/комиссий во всех основных речных бассейнах и обеспечить реальное участие в них всех заинтересованных сторон (сельскохозяйственного сектора, энергетики, экологии, местных сообществ). Рекомендуется внедрять программы повышения квалификации кадров водного хозяйства, учитывая гендерный баланс и привлекая молодежь. Международные организации (ЮНЕП, ПРООН, Глобальное водное партнерство и др.) могут содействовать обмену опытом, обучению и институциональному развитию, в том числе через платформы типа Глобального водного партнерства ИУВР.

Совершенствование информационных инструментов ИУВР. Регионы нуждаются в современных системах мониторинга водных ресурсов, обмена данными и моделирования сценариев. Рекомендуется поддерживать региональную информационную систему по водным ресурсам Центральной Азии, интегрированную с национальными базами данных, для прозрачного обмена информацией между странами. Следует активизировать совместные научные исследования по оценке водных ресурсов, влиянию климата, состоянию водных экосистем, чтобы решения базировались на достоверных данных. Международное научно-техническое сотрудничество (посредством взаимодействия с ЮНЕСКО, ВМО и др.) может помочь восполнить пробелы в данных и технологиях мониторинга.

Расширение трансграничного сотрудничества. Странам ЦА необходимо довести до заключения и реализации новые соглашения, находящиеся в разработке – двусторонние договоры между Узбекистаном и Казахстаном, Узбекистаном и Кыргызстаном, а также активнее вовлекать Афганистан в диалог по Амударье. Особое внимание следует уделить заключению соглашений по подземным водоносным горизонтам, которые пока выпадают из поля зрения сотрудничества. С учётом поставленных задач, целесообразно к 2030 г. обеспечить наличие операционных механизмов управления для трансграничных водных объектов региона. В этой связи, странам Центральной Азии рекомендуется активнее задействовать международные инструменты и институциональные платформы, включая Конвенцию ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр, а также другие многосторонние инициативы в области водной дипломатии.

Важную роль в данном процессе могут сыграть международные партнёры, оказывая экспертную и техническую поддержку. В частности, ЕЭК ООН и ЮНЕСКО, выполняющие координирующие функции по мониторингу показателя 6.5.2 ЦУР, обладают необходимым методологическим потенциалом для сопровождения стран в процессе разработки, внедрения и оценки трансграничных соглашений.

Мониторинг и обмен опытом. Региону целесообразно продолжать участвовать в глобальных мониторинговых циклах по 6.5 ЦУР. Рекомендуется наладить регулярный обмен информацией о прогрессе между странами ЦА – проводить региональные совещания национальных координаторов по показателям 6.5.1 и 6.5.2 для обсуждения достижений, трудностей и лучших практик. Такой обмен позволит взаимно обучаться – например, перенимать удачный опыт Туркменистана в финансировании водного сектора или Казахстана в вопросах участия общественности. Координирующую роль здесь могут играть региональные организации и партнеры развития.

Выполнение этих рекомендаций позволит государствам Центральной Азии укрепить основы интегрированного управления водными ресурсами, устранить отставание по отдельным компонентам и обеспечить к 2030 г. достижение цели по показателю 6.5 ЦУР на всех уровнях.