Раздел 12
Тематические обзоры

12.6. Государственно-частное партнерство в секторе ирригации: что может перенять Центральная Азия из мирового опыта?

Сектору ирригации стран ЦА требуются серьезные инвестиции, чтобы повысить эффективность водопользования и модернизировать изношенную инфраструктуру. В настоящее время основную нагрузку финансирования водного хозяйства в ЦА несут государства. Для улучшения ситуации страны рассматривают дополнительные варианты, например, государственно-частные партнерства (ГЧП). ГЧП – это одна из более сложных моделей финансирования, которая сильно отличается от схем традиционной государственной закупки. Здесь частный сектор может иметь большее участие за счет структуры финансирования, технологий, инноваций и распределения рисков. Основное внимание в работе ГЧП уделяется качеству и выполнению услуг, а не ресурсам. Срок действия договорного соглашения определяется жизненным циклом проекта. Поэтому со стороны государственного сектора требуется полное понимание и достаточное обеспечение. ГЧП также несет с собой ряд преимуществ для государства за счет рыночных стимулов.

ГЧП – это договорное соглашение между государственными (национальными, региональными или местными) и частными организациями, в рамках которого навыки, активы и/или финансовые ресурсы каждого из государственного и частного секторов распределяются взаимодополняющим образом, тем самым разделяя риски и выгоды, обеспечивая оптимальное предоставление услуг и выгодную стоимость для граждан. В рамках ГЧП государственный сектор несет главную ответственность за предоставление услуг, при этом частный сектор предоставляет услуги в течение длительного времени. В качестве различных форм ГЧП и концессий рассматриваются такие виды соглашений, как договоры на основе результатов (договоры на управление и обслуживание), аренда-эксплуатация-передача, строительство-владение-эксплуатация-передача, проектирование-строительство-финансирование-эксплуатация.

Источник: АБР, Обзор государственно-частного партнерства, Казахстан, декабрь 2022

Страны ЦА приняли законы о ГЧП, что демонстрирует политическую приверженность внедрению ГЧП как механизма привлечения иностранных и местных инвестиций. Однако число реализуемых проектов ГЧП и приоритетные отрасли для инвестиций с участием ГЧП отличаются по странам.

В Казахстане из $195,6 млрд, инвестированных в период с 2000 по 2019 гг., на водохозяйственные проекты, включая проекты в области водоснабжения, ирригации и управления водными ресурсами, приходится всего лишь $471 млн, в то время как на энергетические проекты - чуть больше половины запланированных и находящихся на стадии строительства инфраструктурных проектов Казахстана - около $112,5 млрд (58%). В период с 2006 по 2010 гг. инвестиции в ирригацию составляли менее $20 млн в год, что было недостаточным для обслуживания миллионов гектаров ирригационных систем. В 2014 и 2015 гг. инвестиции возобновились, составив $250 млн. Тем не менее, спрос на воду продолжает расти: прогнозируется, что к 2030 г. он превысит все возможные источники водоснабжения.

В Кыргызстане из $140 млн, инвестированных в 6 проектов ГЧП, только один приходится на сектор водоснабжения и водоотведения, а большую долю составляют проекты в сфере ИКТ. По Таджикистану сообщается о 5 проектах ГЧП за период с 1999 по 2020 гг. В Узбекистане в период 2019–2022 гг. самое большое число проектов ГЧП пришлось на водное хозяйство (157 из 423 проектов ГЧП в различных секторах), стоимость которых составила $29,82 млн.

Ниже приводится несколько примеров ГЧП в сфере ирригации в других странах, опыт которых может быть применен для успешной реализации проектов ГЧП в странах ЦА.

Примеры проектов ГЧП в области ирригации

Ирригационный проект Ольмос в Перу

Ирригационный проект Ольмос (ИПО) включает 3 основных компонента: 1) переброска воды с помощью двадцатикилометрового тоннеля через Анды и плотины Лимон; 2) выработка гидроэлектроэнергии; 3) возведение ирригационной инфраструктуры. Водохранилище емкостью 44 млн м³ и тоннель должны были быть построены с целью переброски воды из р.Ункабамба с атлантического на засушливое тихоокеанское побережье для нужд сельского хозяйства и выработки электроэнергии в «новой» части долины Ольмос.

Власти региона Ламбаеке: (1) в рамках законодательных декретов №№994 и 1012 и своих местных актов, поддерживающих частные инвестиции в ирригационные проекты, присудили работы по переброске воды консорциуму «Odebrecht» (июль 2004 г.) ; (2) подписали с частной компанией «H2Olmos», созданной в 2009 г., Договор о концессии по управлению распределением воды в рамках ирригационного компонента ИПО (июнь 2010 г.); (3) подписали с частной компанией SINERSA S.A. (Sindicato Energetico) Договор компенсации на строительство электростанций, их эксплуатацию и администрирование, а также торговлю энергией в рамках гидроэнергетического компонента проекта (октябрь 2010 г.); (4) совместно с «H2Olmos» подготовили государственный тендер на приобретение земель в новой части долины Ольмос в рамках ирригационного компонента проекта (2012 г.); (5) официально ввели в эксплуатацию сооружения по переброске воды и ирригационную систему (ноябрь 2014 г.). В настоящее время планируются и ведутся переговоры по новым контрактам о концессии на строительство дополнительных ГЭС в этом регионе.

Проекты Калея и Маньоно в Замбии

В странах Африки, расположенных к югу от Сахары, ГЧП в области орошаемого земледелия мало. Некоторые из них находятся в Замбии, где созданы модели ГЧП с участием мелких землевладельцев. Особенность всех этих ГЧП в том, что мелкие землевладельцы создают фермерские общества с ограниченной ответственностью (ООО) для ведения прибыльного бизнеса. Фермеры объединяются в ассоциации водопользователей, которые совместно с представителями правительства и союза фермеров представлены в правлении ирригационных проектов; для эффективной работы этих проектов нанимают профессиональных ирригаторов, которые совместно с управляющими подразделениями ООО профессионально организуют процесс сельскохозяйственного производства.

В ирригационный проект Калея входит 161 фермер, возделывающий около 2,2 тыс. га в бассейне р.Кафуэ на юге Замбии. Строительство ирригационной инфраструктуры финансировалось государством, а эксплуатация и техобслуживание находятся в ведении частной компании «Smallholders Company Ltd.» (KASCOL), принадлежащей индивидуальным инвесторам и отдельным организациям. Мелкие фермеры совместно владеют 19% акций компании. KASCOL владеет землей, которую сдает фермерам в аренду сроком на 4 года. У компании есть разрешение на водопользование, при этом в засушливые периоды она получает по льготным ценам дополнительную воду от крупнейшего сахарозаводчика Замбии - «Zambia Sugar Plc.». Фермеры сами осуществляют полив и возделывают культуры на своих индивидуальных (арендуемых) участках. Подобная модель партнерства имеет множество преимуществ, единственно - фермеры жалуются на краткий срок аренды.

Ирригационный проект Маньоно находится в том же бассейне. Он был инициирован Министерством сельского хозяйства Замбии, оказавшим содействие мелким землевладельцам в образовании ООО и управлении проектом. Каждое из 145 домохозяйств внесло 4 га своих земель, которые объединены в кластер и управляются как одно единое хозяйство. Фермеры поддерживают свою собственность, а также сохраняют за собой право на отдельные участки, тем самым гарантируется членство в проекте, а также возможность выхода из общества. Компания имеет групповое разрешение на забор воды из реки. Водохозяйственная инфраструктура строится за счет государства и передается в аренду фермерской компании через подходящую форму ГЧП. Компания является самостоятельным субъектом, но ее продукция продается «Zambia Sugar Plc.». Данная модель позволяет обезопасить мелких землевладельцев по отношению к компании, находящейся в собственности фермеров, и ее управления.

Подобные компании, находящиеся в собственности фермеров, зачастую связаны с крупными предприятиями (н-р, «Zambia Sugar») через фермеров, работающих по контракту (Kaleya Smallholders Company Ltd.), но есть и самостоятельные компании, как, например, Ирригационный проект Маньоно.

Мелкие фермеры тем или иным образом участвуют в финансировании (в виде денежных или земельных взносов) и покрывают эксплуатационные и ремонтные расходы, связанные с предоставлением ирригационных услуг. Отдельные фермеры могут выигрывать за счет повышения доходов, создания рабочих мест и дивидендов, генерируемых их долевым участием в коллективной компании. Наконец, вовлечение местных общин в ГЧП во многих случаях является также средством их интеграции в процесс создания более высокой стоимости и развития сельских районов путем улучшения, к примеру, доступа к электроснабжению, медицинским услугам и транспорту.

Проекты в Замбии успешно решают две другие характерные для ирригационных проектов проблемы: неравномерное распределение воды и зачастую нечетко очерченные права на владение и пользование водой и землей. В отношении распределения воды, фермеры, расположенные в головной части канала, зачастую находятся в привилегированном положении по сравнению с пользователями «нижнего течения» в хвостовой части. Кроме того, в тех случаях, когда вода, подаваемая ГЧП, не покрывает всех потребностей в воде, финансово сильные фермеры оказываются в более выгодном положении, поскольку они могут вкладывать свои средства в бурение глубоких скважин для восполнения этих потребностей, при этом, в итоге бедные фермеры из-за бурения скважин и быстрого падения уровня грунтовых вод страдают еще больше. Подобные ситуации возникают там, где состав фермеров очень неоднородный, как, например, в марокканском Эль Гердане.

Проект Эль Гердан в Марокко

Проект Эль Гердан, расположенный в очень засушливой долине и функционирующий с 2009 г., считается первым ГЧП в ирригации, в котором частный партнер участвует не только в финансировании и строительстве, но и в эксплуатации и техническом обслуживании системы. В отличие от ГЧП Замбии, здесь частный партнер не участвует в сельскохозяйственном развитии. Комплекс из 2-х водохранилищ питает девяностокилометровый ирригационный канал, подающий до 45 млн м³ воды в год в трехсоткилометровую распределительную сеть проекта Эль Гердан. Данный проект обеспечивает водой 597 цитрусовых хозяйств на площади 9,6 тыс. га из 30 тыс. га, пригодных к орошению.

Инвестиционные расходы на проект стоимостью $ 80 млн покрывались правительством Марокко (48%), Национальной инвестиционной компанией (SNI, 44%) и фермерами (8%). Однако проект способствовал усилению неравенства между семейными фермами и агроинвесторами: требуемые инвестиционные затраты, виды выращиваемых культур (цитрусовые), требования к качеству продукции для экспорта и тендеры в пользу заранее определенных участников сместили мелких фермеров на второй план. Показательно то, что средний размер фермерских участков проекта (16 га) в пять раз превышает средний размер хозяйств на территории, расположенной в непосредственной близости к проекту. Более того, проект обеспечивает водой только небольшую часть фермеров региона (597 хозяйств, что эквивалентно примерно 11% от общего числа хозяйств в регионе).

Коллективная собственность, выбранная для ГЧП в Замбии, напротив, предлагает инновационное решение этих двух проблем распределения. По крайней мере, до настоящего момента времени не было зафиксировано случаев неравномерного распределения воды. Коллективная модель также позволяет решить проблему нечетко очерченных прав на пользование водой и землей, которая особо остро ощущается в условиях большого числа мелких фермеров. Гибридные и порой противоречивые формы коллективной и индивидуальной собственности на землю, воду и другие ресурсы и права пользователей сосуществуют в континууме из традиционных систем владения до формального владения собственностью, где зачастую окончательным хранителем и владельцем является государство. В большинстве случаев эти противоречия формально не проясняются. Возникающая в результате неопределенность негативно сказывается на инвестициях, вкладываемых не только в ирригацию, но и в технику, оборудование и долгосрочное улучшение земель, причем независимо от того, кто их осуществляет. Те или иные способы использования земли в качестве залога влияют на возможность участия отдельных субъектов в ГЧП. Например, в ГЧП «Маньоно», где фермеры обладают индивидуальными правами землепользования, запрещено использовать землю в качестве залога для получения кредитов, чтобы избежать риска изъятия земли «фиктивными инвесторами», предлагающими «рабские условия» при кредитовании. Банки, похоже, готовы предоставлять кредиты в зависимости от надежности бизнес-моделей.

Выводы

Наиболее часто используемые формы ГЧП в области ирригации включают:

• Договор на эксплуатацию, управление и техобслуживание (ЭУТО), по которому частный сектор осуществляет эксплуатацию, управление и техобслуживание инфраструктуры для заранее определенных клиентов. Частный сектор предоставляет услуги, за которые он получает определенную плату (от правительства или от пользователей). В случае необходимости реконструкции или строительства, эти работы также могут быть включены в данное соглашение. Здесь активы финансируются государством, поэтому данная форма соглашений подходит для случаев, когда возможности для мобилизации частного капитала ограничены.

• Инфраструктурная концессия, по которой частный сектор участвует в привлечении коммерческого финансирования для развития инфраструктуры, а затем в строительстве, эксплуатации, управлении и техобслуживании инфраструктуры. Затраты на инвестиции и финансирование должны покрываться за счет платежей со стороны государства или пользователей. Если в самом начале проекта не были точно определены пользователи (это зависит от того, сколько фермеров забирают воду из системы), то риск конечного пользователя в ирригационных проектах высок. Также имеется возможность распределять риск конечного пользователя между государственным и частным партнерами, например, с гарантией минимального дохода. Частный сектор может вкладывать инвестиции полностью или частично, например, там, где есть грантовое финансирование для покрытия части инвестиционных затрат.

• Соглашение на оказание сельскохозяйственных услуг, когда частный сектор может также выступать партнером мелких фермеров и общин для предоставления сельскохозяйственных услуг как на уровне хозяйств, например, посадка, сбор урожая и полив, так и вне хозяйств, например, хранение, переработка и сбыт продукции (услуги сельхозподрядчиков). Такие услуги за счет повышения сельскохозяйственных показателей водопользователей могут повысить устойчивость ирригационной инфраструктуры. Уровень необходимого частного финансирования зависит от предоставляемых услуг. Сельскохозяйственные услуги могут быть как неотъемлемой частью инфраструктуры, так и отдельным договором на ЭУТО инфраструктуры.

• Соглашение на агрохаб, когда частный сектор может быть вовлечен в коммерческое сельскохозяйственное производство через концессию или аренду земли. Производство может вестись на незанятых землях, находящихся в собственности государства или третьих сторон, или на общинных землях, находящихся в коллективной собственности (или специально укрупненных), сдаваемых в аренду в обмен на выплату определенной доли от коммерческих операций. Агрохаб преследует исключительно коммерческие цели и поэтому должен быть определенного размера, чтобы иметь возможности для коммерческого производства продукции (особенно в случае продовольственных культур). Для инвестиций на уровне хозяйств требуется частный капитал, а плата за подачу оросительной воды может быть частью любых или всех издержек, связанных с инфраструктурой (ЭУТО, инвестиции и финансирование).

Основные правовые вопросы, с которыми сталкиваются ГЧП в области ирригации (хотя некоторые правовые вопросы характерны для ГЧП в любой отрасли, они могут приобретать новое измерение и еще большую сложность в сфере ирригации):

• Собственность на землю – все ирригационные проекты связаны с вопросами собственности на землю, как с позиции наличия земли для проекта, так и услугополучателей проекта, т.е. фермеров, и их правового интереса в отношении земли. В некоторых странах земля может находиться во владении только у местного населения, либо передача земли в частные руки может быть запрещена. Также могут быть определенные ограничения на землепользование, орошение или используемую технику орошения, причем даже внутри стран подобные правила могут меняться по штатам или административным областям.

• Водозабор – как на национальном, так и международном уровнях могут быть ограничения на объем водозабора. Если забор воды осуществляется из международного водотока, то на объем воды, который может изыматься, накладываются определенные ограничения. Порядок оплаты за водозабор также может быть сложным и/или нечетким. Это представляет одну из ключевых проблем для ГЧП, поскольку ГЧП, как частный поставщик, хочет иметь гарантированно стабильный поток доходов и точно знать цену, по которой он может покупать и продавать оросительную воду, также и объемы воды, которые он может забирать и продавать.

• Партнер из государственного сектора – для ГЧП в области ирригации бывает сложно точно определить, какая государственная организация будет отвечать за развитие проекта и быть подписантом соглашения по проекту – в большинстве формирующихся рынков, где модели ГЧП применяются для развития ирригационных систем в качестве такой стороны договора на ГЧП выступает национальный орган, отвечающий за услуги по подаче оросительной воды.

Хотя политика и проекты в сфере ГЧП находятся на разных стадиях развития, уже сейчас можно перенять некоторый опыт ГЧП в области ирригации, полученный в разных частях мира:

• Соглашения по ГЧП требуют решений, ориентированных на конкретные страны и территории, и они также должны предусматривать риски различных вовлеченных сторон, в т.ч. природы, чтобы гарантировать направленность на развитие и рентабельность подобных проектов, и одновременно охрану природных ресурсов.

• Необходимо учитывать вопросы, относящиеся не только к самой ирригационной системе, поскольку потенциальные социально-экономические, экологические блага и угрозы выходят за пределы географических границ системы. Преимущественная ориентация на финансово сильных фермеров и отсутствие активной поддержки мелких фермеров ведут к неравенству в доступе к пригодной к орошению земле и иногда дефицитным водным ресурсам. Это также не всегда гарантирует оптимальную окупаемость инвестиций, поскольку мелкие фермеры могут быть достаточно эффективными в плане создания стоимости и рабочих мест по сравнению с более крупными предприятиями. Наконец, государственный сектор должен также обеспечивать экологическую стабильность проекта на перспективу.

• ГЧП в области ирригации должны быть частью комплексных планов развития и предусматривать конкретные меры поддержки для обеспечения устойчивого и равного развития. Они, в частности, могут предусматривать доступ к консультативным службам и финансовым услугам, снабжение производственными ресурсами и, самое главное, обеспечение доступа к стабильным рынкам. Для рассмотренных ГЧП в Замбии и Марокко характерно то, что мелкие землевладельцы создают фермерские общества с ограниченной ответственностью для ведения прибыльного бизнеса. Эти общества заключают договора с частными компаниями на управление ирригационной системой, оказание услуг и доступ к рынку. Фермеры представлены в правлениях своих обществ. При такой модели ГЧП мелким землевладельцам необходима долговременная поддержка, наряду с помощью в разработке договоров и приобретении навыков управления. Если сравнить проекты в Замбии с Мароканским Эль Гердан, то ГЧП Замбии относятся больше к ГЧП в области орошаемого земледелия, т.е. это инвестиции в сельскохозяйственное производство, которые включают элементы ирригации.

• При успешной реализации ГЧП могут помочь сократить дефицит инфраструктуры в стране. В условиях здоровой благоприятствующей среды ГЧП могут способствовать осуществлению видения страны по инфраструктуре за счет увязки ведомственных политик, привлечения частных инвестиций и опыта, обеспечения максимальной отдачи от инвестиций и оптимизации распределения рисков. Модель ГЧП имеет встроенные механизмы, снижающие потенциал отставаний от графика и перерасхода средств при выполнении крупных проектов и позволяющие улучшить оказываемые услуги.

• Для достижения взаимной выгоды, при формировании ГЧП в области ирригации требуется учитывать проблемы мелких землевладельцев, а также возможности местных властей и администраций. Успешные ГЧП в области ирригации, которые не только могут мобилизовать инвестиции, но и предложить долговременные перспективы мелким местным фермерам, требуют обоснованной разработки и мониторинга сетей и договоров на предмет равного разделения затрат, выгод и воздействия на окружающую среду. Однако многие мелкие фермеры и местные администрации не располагают необходимым потенциалом для всестороннего контроля возможного воздействия подобных проектов и связанных договоров.

• Следует поощрять диалог между заинтересованными сторонами для комплексного и устойчивого управления водными ресурсами. Например, в случае ирригационного проекта Ольмос предложено создать Бассейновый совет как многостороннюю платформу, которая позволила бы улучшить разрабатываемые планы и диалог между игроками старой и новой части долины Ольмос, а также между крестьянскими общинами в верхнем течении и водопользователями нижнего течения. Также можно было бы видоизменить договоренность по распределению воды, предусмотренную в договоре о концессии между властями региона Ламбаеке и компанией «H2Olmos», чтобы при необходимости учесть спрос со стороны мелких и средних фермеров из «старой» части долины, тем самым активизируя экономическое развитие по всему бассейну. Здесь местные администрации, региональные власти и национальное правительство могли бы взаимодействовать, чтобы правовые рамки, в которых функционирует проект ИПО, позволяли ему подстраиваться под текущий и будущий спрос.

• Местные администрации, региональные власти и национальное правительство должны объединить силы, чтобы улучшить сбор данных и мониторинг. Сбор, использование и распространение данных будет не только подкреплять технические решения, но и способствовать повышению прозрачности и привлечению заинтересованных сторон. Однако для этого потребуется четкое распределение задач между властями и согласование приоритетов в плане сбора данных, а также целевых групп.

• Рациональное планирование и своевременное выполнение. Лучше реализовать несколько приоритетных и хорошо подготовленных проектов, которые тщательно отобраны правительством, чем длинный список проектов, направленных на привлечение любых инвесторов, с которыми, фактически, у правительства нет возможностей работать. Равнозначно важно управлять потоком инвестиционных предложений, чтобы, с одной стороны, инвесторы знали, чего ожидать, и, с другой стороны, чтобы имелась возможность привлекать самых подготовленных и подходящих участников торгов.