Раздел 12
Тематические обзоры
12.2. Прогресс в области интегрированного управления водными ресурсами и трансграничного водного сотрудничества в Центральной Азии (задача 6.5 ЦУР)
Обзор подготовлен Д.Р. Зиганшиной (НИЦ МКВК)
Представляемый Вашему вниманию обзор является частью серии «Тематических обзоров», публикуемых в Ежегоднике «Вода в Центральной Азии и мире», в которых отслеживается прогресс стран ЦА в достижении различных задач, изложенных в Целях устойчивого развития (ЦУР) до 2030 г. В данном выпуске делается обзор прогресса стран ЦА в области интегрированного управления водными ресурсами (ИУВР) и трансграничного водного сотрудничества для достижения задачи 6.5 ЦУР.
Задача 6.5 ЦУР сформулирована следующим образом: к 2030 г. обеспечить интегрированное управление водными ресурсами на всех уровнях, в т.ч., при необходимости, на основе трансграничного сотрудничества. Для мониторинга прогресса в достижении данной цели показатель 6.5.1 ЦУР отслеживает степень внедрения ИУВР, а показатель 6.5.2 ЦУР рассматривает территорию страны в пределах трансграничных водных бассейнов и оценивает степень охвата этой территории действующими договоренностями о сотрудничестве.
На глобальном уровне отчетность по всем показателям ЦУР 6 координируется Механизмом «ООН — водные ресурсы» в рамках инициативы по комплексному мониторингу ЦУР 6 (ИКМ-ЦУР 6). Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), являющаяся хранителем данных по показателю 6.5.1 ЦУР, создала специальную службу технической поддержки по ИУВР, которая разработала Руководство по мониторингу данного показателя (версия 2023 г.). Европейская экономическая комиссия (ЕЭК) ООН и Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) являются хранителями данных для показателя 6.5.2 ЦУР. Ими были разработаны Пошаговая методология расчета значения целевого показателя 6.5.2 ЦУР (версия 2020 г.) и Руководство по представлению отчетности по этому показателю.
Степень внедрения ИУВР на глобальном уровне составляет 54% (показатель 6.5.1 ЦУР, 2020)
Данный сводный обзор основан на официальных отчетах стран, проверенных учреждениями-хранителями ООН (ЕЭК ООН, ЮНЕСКО и ЮНЕП) в рамках циклов по представлению отчетности, состоявшихся в 2017 и 2020 гг.
Надеемся, что данный сводный материал окажет содействие странам в подготовке отчетов к третьему циклу отчетности, который проходит в 2023 г., а также выявить проблемные области для оказания содействия со стороны партнеров по развитию.
Прогресс внедрения ИУВР на всех уровнях (показатель 6.5.1 ЦУР)
186 стран представили обследования по показателю 6.5.1 ЦУР за 2017 и 2020 гг. В 2020 г. также все страны ЦА представили отчеты по данному показателю, который оценивает степень внедрения ИУВР на основе четырех компонентов: (1) благоприятные условия; (2) учреждения и участие; (3) инструменты управления; и (4) финансирование.
Из максимального значения в 100 баллов: в 2020 г. Казахстан (46), Таджикистан (46) и Узбекистан (48) показали умеренно низкую степень внедрения, показатели Кыргызстана близки к низкой (31), а Туркменистан (64) информировал об умеренно высокой степени внедрения ИУВР. Две страны, представлявшие отчетность в 2017 г., продемонстрировали прогресс: Казахстан улучшил общий показатель от низкого до умеренно низкого, а Узбекистан улучшил на три балла умеренно низкий статус (таблица 1). Достижения стран ЦА, за исключением Туркменистана, ниже степени внедрения ИУВР на глобальном уровне, который составляет 54%.
По компоненту 1 свои усилия по созданию благоприятных условий для внедрения ИУВР страны оценивают как низкие (Кыргызстан), умеренно низкие (Казахстан, Таджикистан и Узбекистан) и умеренно высокие (Туркменистан). Таджикистан и Туркменистан оценивают свою национальную политику, законодательство и планы в области водных ресурсов на умеренно высокий показатель (50-60). В свою очередь, Узбекистан умеренно высоко оценивает свою национальную водную политику (60), но не удовлетворен национальным законодательством и планами по обеспечению ИУВР (30). Еще большую неудовлетворенность уровнем разработанности законодательства и планов обозначил Казахстан (20). Кыргызстан в области политики и права достиг умеренно низких результатов (40-50), а в области планирования стране еще предстоит серьезная работа (20 баллов из 100). Ответы по субнациональным стратегиям и регулированию по всем странам ЦА, кроме Туркменистана, демонстрируют важность акцента действий на данном уровне. Договоренности по вопросам управления трансграничными водами (1.2.с) получили высокую или умеренную оценку от всех стран, кроме Кыргызстана (30), который считает их неудовлетворительными (таблица 2).
По компоненту 2 уровень развития и вовлеченности учреждений и других групп заинтересованных сторон, оказывающих поддержку внедрению ИУВР, что включает в себя институциональный потенциал и эффективность, межсекторальную координацию, участие заинтересованных сторон и гендерное равенство стран ЦА, оценивают как низкий (Кыргызстан), умеренно низкий (Таджикистан и Туркменистан) и умеренно высокий (Казахстан и Узбекистан) (таблица 3).
Казахстан на наивысший балл и Туркменистан высоко оценили участие частного сектора в освоении и управлении водными ресурсами, а также организационную структуру управления трансграничными водами. Казахстан также высоко оценивает участие общественности на национальном и субнациональном уровнях, а Туркменистан - работу бассейновых организаций и субнациональных уполномоченных органов. Кыргызстан «умеренно низко» оценивает работу учреждений на национальном уровне и не удовлетворен прогрессом на субнациональном. Самую высокую оценку Таджикистана получили национальные уполномоченные органы правительства для руководства внедрением ИУВР (60) и организационная структура управления трансграничными водами (60). Узбекистан, в целом, оценивает статус учреждений, занимающихся внедрением ИУВР на национальном и других уровнях, на умеренно низкий или умеренно высокий балл.
Самый высокий уровень неудовлетворенности у Казахстана вызывает полное отсутствие учета гендерных аспектов в законодательстве и планах по управлению водными ресурсами. Судя по низким баллам, этот вопрос проблематичен во всех странах. Отмечена критически низкая степень вовлеченности частного сектора и субнациональных уполномоченных органов в Кыргызстане, общественности на местном уровне в Туркменистане, а также уязвимых групп в процессы планирования в Таджикистане и Туркменистане.
Оценка стран касательно инструментов, которые позволяют лицам, принимающим решения, и пользователям делать рациональный и обоснованный выбор между различными альтернативными вариантами действий (Компонент 3), в целом умеренно высокая (Казахстан, Туркменистан и Узбекистан) или умеренно низкая (Кыргызстан и Таджикистан). К таким инструментам относятся программы управления, мониторинг водных ресурсов и уровней нагрузки на них, обмен знаниями и наращивание потенциала (таблица 4).
Крайнюю обеспокоенность обозначил только Кыргызстан относительно инструментов управления на уровне бассейнов. Снова высокие баллы (80) присуждены Казахстаном и Туркменистаном трансграничному обмену данными и информацией между странами. Туркменистан также удовлетворен обменом данными и информацией внутри страны на всех уровнях.
По компоненту 4 текущее состояние финансирования в области освоения и управления водными ресурсами страны оценивают как низкое (Кыргызстан), умеренно низкое (Казахстан, Таджикистан и Узбекистан) и высокое (Туркменистан).
Казахстан и Туркменистан присудили наивысший балл своим усилиям по финансированию трансграничного сотрудничества. Особую обеспокоенность практически всех стран, кроме Туркменистана, вызывает текущее состояние финансирования в области освоения и управления водными ресурсами на субнациональном и бассейновом уровнях (таблица 5).
Прогресс в области трансграничного водного сотрудничества (показатель 6.5.2 ЦУР)
Показатель 6.5.2 ЦУР рассматривает территорию страны в пределах трансграничных водных бассейнов и оценивает степень охвата этой территории действующими договоренностями о сотрудничестве. Под «договоренностью» может пониматься двусторонний или многосторонний договор, конвенция, соглашение или иная официальная договоренность между странами, создающая рамочную основу для сотрудничества по трансграничным бассейнам. Чтобы договоренность считалась «действующей», она должна удовлетворять следующим четырем критериям: (1) существует совместный орган или механизм; (2) проводятся, по крайней мере, ежегодные совещания представителей прибрежных стран; (3) принят совместный или скоординированный план управления водными ресурсами или установлены совместные задачи; и (4) происходит, по крайней мере, ежегодный обмен данными и информацией.
В мире насчитывается 286 трансграничных речных бассейна и 592 системы трансграничных водоносных горизонтов. Согласно данным отчетного цикла в 2020 г., только в 24 из 153 стран, имеющих трансграничные реки, озера и/или водоносные горизонты, 100% площади трансграничных водоемов охвачены действующими договоренностями. Глобальный показатель доли площади трансграничных бассейнов в пределах государств, в отношении которой имеется действующий механизм трансграничного сотрудничества, по результатам отчетности за 2020 г. составляет 58%. При этом среднее значение показателя в отношении трансграничных рек и озер (по данным для 115 стран) составляет 65%, а среднее значение показателя в отношении трансграничных водоносных горизонтов (по данным для 94 стран) равно 42%.
В среднем, 58% территорий государств с трансграничными бассейнами охвачены действующими договоренностями о сотрудничестве в области водопользования (показатель 6.5.2 ЦУР, 2022)
Между тем 100% площади бассейнов трансграничных рек и озер в Казахстане и Узбекистане, 66% в Туркменистане и 30% в Кыргызской Республике охвачены действующими механизмами сотрудничества. То есть для них существует совместный орган, совместный механизм или комиссия для трансграничного сотрудничества; осуществляется регулярное (как минимум раз в год) официальное общение между прибрежными странами в форме встреч (на политическом или техническом уровнях); прибрежными странами согласованы общие цели, общая стратегия, совместный или скоординированный план управления или план действий; а также ведется регулярный (как минимум раз в год) обмен данными и информацией (таблица 6).
Эти результаты согласуются с результатами по показателю 6.5.1 ЦУР касательно вопросов трансграничного сотрудничества. Как отмечалось выше, договоренности по вопросам управления трансграничными водами (вопрос 1.2.с.) и организационная структура управления трансграничными водами (вопрос 2.2.е.) получили очень высокую или умеренно высокую оценку от всех стран, кроме Кыргызстана. Трансграничный обмен данными и информацией между странами удовлетворяет Казахстан и Туркменистан и рассматривается как умеренно низкий другими странами (таблица 7).
Текущее состояние финансирования трансграничного сотрудничества оценено как очень высокое Казахстаном и Туркменистаном, умерено низкое Таджикистаном и Узбекистаном и низкое Кыргызстаном. В целом, две страны низовий Казахстан и Туркменистан наиболее удовлетворены текущим состоянием трансграничного сотрудничества. Следует отметить, что данная оценка касается сотрудничества не только бассейна Аральского моря, но и других бассейнов, прибрежной стороной которых данные страны являются.
Глобальное значение показателя для трансграничных водоносных горизонтов составляет по состоянию на 2020 г. 42% (таблица 6.), что меньше, чем общее значение показателя (58%). Данные по водоносным горизонтам были представлены меньшим числом стран. Это может говорить об отсутствии знаний и понимания физических характеристик трансграничных водоносных горизонтов в прибрежных странах и ограниченном числе договоренностей о сотрудничестве, которые были разработаны для водоносных горизонтов.
Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан представили данные по водоносным горизонтам в 2020 году, а Казахстан – и в 2017 году. Показатель для водоносных горизонтов во всех этих случаях равен нулю, т.е. нет подземных вод, охваченных действующими договоренностями.
Выводы и дальнейшие шаги
Странам ЦА и мира в целом нужно приложить гораздо больше усилий для достижения 6.5 ЦУР, а именно к 2030 г. обеспечить внедрения ИУВР на всех уровнях, в т. ч., при необходимости, на основе трансграничного сотрудничества. По состоянию на 2020 г. во всех странах ЦА, кроме Туркменистана, показатель 6.5.1 ЦУР ниже 50 баллов. Также необходимо ускорить текущие темпы прогресса вдвое, а в некоторых случаях - в несколько раз.
Повысить своевременность предоставления и качество отчетов. В первом раунде мониторинга отчеты по показателю 6.5.2 ЦУР представили Казахстан, Туркменистан и Узбекистан, но показатель был удостоверен только для Казахстана и Узбекистана. Во втором раунде отчет был представлен также Кыргызстаном, а также было улучшено качество отчетов Казахстана, Туркменистана и Узбекистана. Улучшить качество позволило участие стран в семинарах, организованных ЕЭК ООН и ЮНЕСКО, а также наличие вспомогательных руководящих материалов. Представление отчета в третьем раунде Таджикистаном позволило бы получить более полную картину по состоянию сотрудничества в Центральной Азии. В отношении показателя 6.5.1 ЦУР во втором раунде мониторинга отчеты представили все 5 стран ЦА по сравнению с первым раундом, в котором отчеты представили только Казахстан и Узбекистан.
Уточнять направления приоритетных действий. Мониторинг процесса путем предоставления качественных и регулярных отчетов помогает странам и партнерам по развитию определиться, куда двигаться и в какие области направлять основные усилия. В частности, мониторинг целевого показателя 6.5.1 ЦУР по странам ЦА демонстрирует необходимость приоритетного акцента будущих действий на следующих направлениях:
a) процессы планирования на всех уровнях;
b) внедрение ИУВР на субнациональном и/или бассейновом уровнях;
c) наращивание потенциала по надлежащему учету гендерных аспектов;
d) большая вовлеченность заинтересованных сторон, включая общественность и уязвимые группы, в процессы ИУВР;
e) национальный мониторинг водообеспеченности и обмен данными на всех уровнях внутри стран;
f) инструменты управления на уровне водоносных горизонтов подземных вод;
g) вопросы финансирования на всех уровнях.
На глобальном уровне приветствуется не просто отслеживать реализацию отдельных направлений, а разработать Национальный план действий в области ИУВР. Программа поддержки ИУВР для достижения ЦУР 6 предлагает техническую и финансовую помощь в разработке такого плана (sdg6iwrmsp@gwp.org). Ознакомиться с существующими планами действий по ИУВР можно на карте результатов.
Мониторинг показателей по трансграничному водному сотрудничеству выявил в целом положительную динамику и удовлетворенность стран в данном направлении, за исключением Кыргызстана. Что касается бассейнов рек и озер, то самый полный охват действующими договоренностями демонстрируют Казахстан и Узбекистан. Причем по результату второго раунда мониторинга Узбекистан повысил показатель с 59,3 до 100%, благодаря рассмотрению сотрудничества в рамках МКВК – как полностью охватывающего территории бассейнов Сырдарьи и Амударьи в Узбекистане.
Тем не менее, все еще остаются существенные пробелы в данных, особенно в отношении трансграничных водоносных горизонтов, что относится ко всем странам. Информация в отношении трансграничных водоносных горизонтов не была представлена Туркменистаном, что не позволило получить общий показатель 6.5.2 ЦУР для этой страны. Хотя Казахстан, Кыргызстан и Узбекистан представили данные по трансграничным водоносным горизонтам, ни одна из этих стран не сообщает о наличии каких-либо договоренностей в отношении трансграничных водоносных горизонтов. Все это указывает на необходимость устранения пробелов в данных, особенно в отношении охвата и динамики трансграничных водоносных горизонтов, а также активизации усилий по заключению договоренностей в отношении трансграничных водоносных горизонтов и обеспечению охвата к 2030 г. действующими договоренностями всех трансграничных водных объектов. Эти усилия следует подкрепить повышением потенциала в области оценки трансграничных вод.
Усилить координацию между странами в процессе подготовки национальных отчетов в части трансграничных вопросов. Хотя в рамках целевого показателя 6.5.2 ЦУР странам предлагается представлять национальные отчеты, национальные доклады первого и второго циклов отчётности, представленные в 2017/2018 и 2020/2021 гг., показали преимущества координации между странами при подготовке национальных отчётов. Координация позволяет улучшить качество данных, сформировать общее понимание вызовов, возможностей и приоритетов в отношении водных объектов, а также предоставляет возможность установить общие задачи, такие как разработка нового или пересмотр уже существующего соглашения, создание или активизация работы совместного органа или принятие плана управления бассейном. Рекомендации рассмотреть возможность такой координации были сделаны ЕЭК ООН И ЮНЕСКО в процессе подготовки третьего цикла отчётности по целевому показателю 6.5.2 ЦУР. Активизация сотрудничества между странами ЦА в последние годы позволила выступить единым региональным голосом на Конференциях Сторон Парижского соглашения в Глазго в ноябре 2021 г. и в Шарм-эль-Шейхе в ноябре 2022 г., а также на Конференции ООН по водным ресурсам в Нью-Йорке в марте 2023 г.
МКВК, более 30 лет являющаяся действующим механизмом сотрудничества по воде, могла бы стать координирующей платформой по показателю 6.5.2 ЦУР для стран ЦА.
Критически важна роль национальных координаторов по показателям. В большинстве стран координаторы связаны с министерством, ответственным за управление водными ресурсами. Координатор несет общую ответственность за организацию процесса мониторинга, включая консультации с заинтересованными сторонами и представление отчетов. В случае необходимости, можно обращаться в службы технической поддержки по показателю 6.5.1 ЦУР в ЮНЕП (iwrmsdg651@un.org), по показателю 6.5.2 ЦУР в ЕЭК ООН (transboundary_water_cooperation_reporting@un.org) и ЮНЕСКО (transboundary_water_cooperation_reporting@unesco.org).