Трансграничное сотрудничество на международных реках: проблемы, опыт, уроки, прогнозы экспертов

Вместо заключения

1. История знает немало примеров применения бассейнового принципа УВР в разных регионах мира и в давние времена – ирригационная система «субак» для выращивания риса [*], аналогичные сингальские системы водопользования под руководством общины [**], в целом общинное управление водой в странах средневековой Европы и др.

[*] «Субак» – ирригационная система, придумана индийцами в I веке н.э., ныне сохранилась, в частности, в Бали, где она используется с VII века. Система представляет собой сеть подземных туннелей, маленьких каналов, небольших деревянных плотин и других несложных сооружений, которые относятся к одному общему водному источнику, которой управляет община фермеров, которые выращивают рис (subak) и совместно решают все вопросы, связанные с водопользованием.

[**] Известно, что к VI-VII векам прочно сформировалась т.н. Сингальская сельская "водоземельная" община, которая представляла собой единый экономический организм и несла коллективную ответственность за поддержание в порядке общего водоема, дамб, шлюзов, каналов и являлась организатором землепользования. Во главе его стоял деревенский староста, избираемый членами общины, и деревенский Совет, решавший практически все связанные с водой вопросы.

В частности, в Туркестане на протяжении столетий главными арыками/каналами заведовали арык-аксакалы (старосты), а их притоками и отводами - мирабы. Арык-аксакалы и мирабы выбирались населением кишлака и отчитывались перед ним.

Администрация крупных образований, впоследствии – волостей, имели должность мираб-баши, которому подчинялись арык-аксакалы. Эта система УВР сохранялась вплоть до начала 1920 гг. Так, «Положением об управлении Туркестанского края» отмечалось, что «Заведывание главными оросительными каналами (арыками) возлагается на арык-аксакалов, а заведывание побочными арыками - на мирабов. Арык-аксакалы назначаются Военным Губернатором…, а мирабы - по избранию сельских сходов» (ст.107) [*], а также: «Арык-аксакалам и мирабам присваиваются особые знаки, для ношения при отправлении ими служебных обязанностей. Форма этих знаков утверждается Туркестанским Генерал-Губернатором…» [**]. Исторические примеры коллективного управления водой можно найти и для других регионов мира.

[*] Положение об управлении Туркестанского края, 1886 Июнь 12 (3814). Свод законов Российской Империи. Том второй. 1892 г.

[**] Положение об управлении Туркестанского края, 1896 Дек.2 (13470). Свод законов Российской Империи. Том второй. 1892 г.

Согласно анализу [*], общими для таких систем УВР являются:

[*] Алартс Г.Д. Организации бассейнового управления. Доклад на IV Международном семинаре по бассейновому управлению, Вашингтон, округ Колумбия, 7 апреля 2000 г.

(а) обязательная увязка водопользования с требованиями на воду;

(б) организация вододеления, права и обязанности водопользователей, включая вклад в эксплуатацию системы, регулируется системой согласованных правил;

(в) согласованность действий выгодна,

(г) прибыль каждого водопользователя всегда выше, когда они сотрудничают, а не конкурируют друг с другом.

Эксперты признают, что аргументы в пользу использования коллективной системы водопользования достаточно убедительны, что могло бы способствовать развитию бассейновых организаций. В то же время, по мнению экспертов, внедрение бассейнового принципа УВР ограничивается рядом проблем.

В первую очередь это касается масштаба усилий (время, действия, согласования, средства и т.п.), необходимых для достижения целей бассейнового управления.

Как некоторые примеры, приводятся, в частности, следующие:

- Создание образца современного бассейнового УВР – Комиссии бассейна Мюррей-Дарлинг (Австралия) – потребовало почти 80 лет, полный конфликтов. Штаты бассейна отказывались передавать свои права на свою долю водных ресурсов;

- Полувековая история загрязнения реки Рейн, пока между странами бассейна не были заключены необходимые соглашения и предприняты необходимые действия;

- В Индонезии бассейновая организация для одной из рек была создана в 1974 г. по типу управления долины Теннеси. Однако с течением времени агентство было лишено власти и попало под управление другого ведомства (общественных работ);

- В Индии, за редкими исключениями, нет бассейнового УВР. Водные ресурсы в штатах, расположенных в бассейнах ряда трансграничных малых рек, распределяются судом примерно каждые десять лет, и это «поощряет» штаты присваивать как можно больше воды для обоснования своей позиции ко времени следующего распределения;

- Семь бассейновых комиссий Китая подчиняются прямо МВХ и занимаются в целом координацией крупных строительных работ и борьбой с паводками; и др.

Во-вторых, несмотря на значительные выгоды бассейнового УВР, в большинстве случаев данный механизм сотрудничества имеет серьезные препятствия в виде противодействия ему различных консервативных сил. Складывается впечатление, что в ряде случаев именно дефицит воды и недостатки текущего водопользования используются бюрократией в качестве аргументов против бассейнового УВР.

Парадоксально, но одним из препятствий для внедрения бассейнового УВР являются, по мнению экспертов, старые подходы международных финансовых институтов к инвестированию водных проектов, которые не рассматривались в комплексе, и практически до конца 1980 гг. доноры вкладывали средства в отдельные сектора водного хозяйства (водоснабжение, ирригация и др.). Целенаправленная работа по оптимизации водопользования, включая учет требований экосистем к воде, не проводилась. Фактически инвестиции вкладывались на «водное развитие» 1-2 отраслей водного хозяйства, без учета остальных.

Проведение Дублинской конференции (1992 г.) стало, в определенной степени, переломным. Конференция подчеркнула, что для прорыва в этой области необходимы единые методы, лучшие стратегии и управленческие действия, а также критический взгляд на эффективность инвестиций в водные проекты. Как следствие, наметился перелом в направлениях инвестирования, приоритетными среди которых были признаны разумные стратегии и развитие организационного потенциала. Как правило, основные задачи доноров, касающиеся бассейнового управления, включают анализ систем стимулирования и инструментов развития организационной структуры бассейнового управления; поддержку и анализ водного сектора и стратегий на региональном и национальном уровнях; усиление потенциала специалистов и учреждений для осуществления реформ; а также займы для инфраструктуры.

Эксперты ООН предлагают 3 принципа регулирования совместного использования водных ресурсов как внутренних, так и трансграничных рек:

- «институциональный»: регулирование осуществляется по возможности на самом низком уровне управления и при максимальном участии основных ЗИС;

- «экологический»: комплексное управление природными ресурсами речных бассейнов, что гарантирует экологическую защиту территории;

- «инструментальный»: использование воды как экономического ресурса.

Эти принципы широко известны как Дублинские, разработаны и приняты после Международной конференции по водным ресурсам (Дублин, 1992 г.).

Важной глобальной задачей является определение резерва воды, необходимого для нужд окружающей среды. И это не рыночное, а политическое решение.

Оно требует учета национальных и региональных интересов.

2. Практика трансграничного водного сотрудничества показывает, что в мире накоплен большой опыт создания совместных органов (СО) для координации действий Сторон для реализации нормативных положений соглашений по ТВР, при их наличии, и решения возникающих вопросов, не прибегая к формальным процедурам, при отсутствии таковых. Такие СО могут иметь различные организационную структуру, полномочия и компетенцию, статус, возможности, отличаться по другим признакам.

В настоящее время насчитывается более 20 типов СО, во всем мире действуют несколько сотен успешно функционирующих "Бассейновых агентств" или СО.

В то же время, эти агентства и СО имеют много общего, что позволяет создавать аналогичные органы и для других речных бассейнов.

Основные общие функции СО обычно включают:

(а) Координацию и управление на бассейновом уровне,

(б) Финансирование,

(в) реализацию проектов (инфраструктура).

СО могут иметь сферами ответственности как конкретный трансграничный водный объект (Комиссии Меконга, Дуная, Рейна) или все трансграничные водосборы между двумя странами (Американо-канадская Пограничная Комиссия, китайско-казахстанская или испано-португальская Комиссии), действовать более или менее эффективно, быть или не быть юридическими лицами, но общим для них является необходимость поиска решений, устраивающих все Стороны. Анализ показывает, что в целом институт совместных комиссий (СК) преобладает над институтом представителей Сторон.

По общему мнению экспертов, ни один из существующих СО не может быть образцом для других, так как они создаются для реализации определенных целей и в отношении конкретных ТВР. В то же время, действующее международное водное право и практика многих успешно действующих СО позволяют выявить ряд принципов организации и деятельности СО, отражение которых в соглашениях и их соблюдение повышает эффективность их деятельности и способствует сотрудничеству Сторон, а именно:

- широкая компетенция СО, позволяющая решать комплекс вопросов УВР,

- определение ТВР – предмета соглашения, - и учет бассейнового принципа,

- участие в СО представителей всех государств бассейна,

- четко определенные полномочия СО,

- эффективные механизмы взаимодействия СО с национальными органами;

- наличие структуры, принимающей решения и обеспечивающей их выполнение,

- наличие у СО финансовых средств на осуществление совместных программ,

- наличие механизмов выполнения решений и содействия их выполнению,

- наличие механизмов ответственности и отчетности СО,

- механизм координация деятельности с другими СО в рамках речного бассейна,

- наличие механизмов участия общественности и основных ЗИС в СО; ряд других.

Создание СО согласно этим принципам не является условием немедленного улучшения дел в сфере совместного управления ТВР, однако в перспективе приводит к улучшению экологической обстановки, повышению благосостояния, предотвращению конфликтов.

Эксперты считают, что наличие прочной правовой базы является главным условием успешного сотрудничества, как следствие, они рекомендуют учитывать следующие обстоятельства при работе над проектами соглашений в сфере управления ТВР:

- предпосылкой заключения соглашения и создания СО должно быть взаимное доверие,

- при отсутствии такого доверия, сотрудничество может быть начато с совместной работы национальных органов по техническим вопросам,

- анализ существующих соглашений, эффективности деятельности действующих СО госорганов в каждом из государств бассейна,

- учет положительного опыта СО,

- обеспечение финансовой устойчивости СО и отражение в соглашениях и механизмов дополнительного финансирования СО,

- анализ основных ЗИС и обеспечение их участия в переговорном процессе.

Практика показывает, что многие СО, имеющие соответствующую правовую основу для своей деятельности, стали катализаторами сотрудничества между государствами.

3. Активизация переговорного процесса по вопросам совместного управления ТВР ЦАР позволит продвинуть вперед решение ряда межгосударственных водных проблем в регионе, почему мы решили целесообразным завершить обзор характерными выдержками из выступления бывшего заместителя министра иностранных дел СССР, а позже – и России, Петровского В.Ф. на одном из дипломатических форумов , учет которых может быть полезен при ведении переговоров:

«В наследии прошлого есть многое, от чего придется отказаться. Холодная война ушла из дипломатии, но во многих случаях дипломатическое поведение остается верным ее духу. Речь идет, в частности, о мышлении, строящемся исключительно на категориях равновесия силы. Методы дипломатии все еще находятся под сильным влиянием военного мышления: дипломатия воспринимается как продолжение войны иными средствами или как игра с нулевой суммой…

…Дипломатия должна, прежде всего, преодолеть стереотипы идеологии…. Ее задача сегодня заключается в поиске не баланса сил, а баланса интересов. …Менталитет, основанный на принципе «либо все, либо ничего», более не срабатывает…

…Выражая национальные интересы своей страны, дипломат обеспечивает возможность лучше понять ее позицию. …Попытки угодить и иностранному, и своему собственному правительству не могут не сослужить дипломату дурную службу.

…Процесс многосторонних переговоров состоит из двух стадий:

- зондирования как первоначальной стадии,

- заключения договоров как высшей стадии.

В свою очередь, последнюю стадию можно разделить на два этапа:

- определение параметров будущего соглашения и его выработка.

…К сожалению, на некоторых переговорных форумах участники путают различные стадии и приводят весь процесс в полное расстройство. Такие переговоры могут длиться годами и состоять из бесконечных заявлений с изложением позиций.

Одним из распространенных приемов ведения переговоров во время холодной войны была увязка не связанных друг с другом вопросов. Это был грубый способ принудить противоположную сторону к уступкам.

…Современная дипломатия нуждается в принципиально ином подходе.

…Компромисс - это не капитуляция и не проявление слабости.

…Вместе с тем следует отметить, что не все зависит от тех, кто ведет переговоры. Если политическая воля отсутствует, то даже самый искусный дипломат, ведущий переговоры, не может добиться многого».

Подчеркнем, что в нашем регионе названная выше политическая воля, отраженная в соответствующих решениях Глав государств Центральной Азии, имеется.