Трансграничное сотрудничество на международных реках: проблемы, опыт, уроки, прогнозы экспертов

Бассейн реки Колумбия (Канада, США): пример проекта плотины Гранд-Кули

В период май 1998 г. - ноябрь 2000 г. по инициативе Всемирной Комиссии по большим плотинам (ВКБП) международными экспертами были рассмотрены конкретные примеры больших плотин в 10 странах, а также около 150 других плотин в целях изучения их влияния на окружающую среду и других вопросов, связанных с их планированием, строительством, функционированием, последствиями

Одним из рассмотренных ВКПБ примеров стала плотина Гранд-Кули, многоцелевой проект, осуществленный в 1930-х гг. на реке Колумбия.

Колумбия, река на северо-западе Северной Америки, пересекает канадскую провинцию Британская Колумбия и штат США Вашингтон, значительная часть реки является границей между штатами Вашингтон и Орегон. Колумбия - самая полноводная река, впадающая в Тихий океан в западном полушарии, и четвертая в США после рек Миссисипи, Святого Лаврентия и Макензи. Среднемноголетний расход реки оценивается в 7500 м³/сек, длина реки – около 2250 км, площадь бассейна – более 668 000 км². В Канаде расположено 15 % водосборного бассейна реки. Значительный перепад высот создает благоприятные условия для строительства ГЭС и выработки гидроэлектроэнергии. Река Колумбия является крупнейшей в Северной Америке по производству гидроэнергии, на ней в США и в Канаде построено 14 ГЭС.

Плотина Гранд-Кули на реке Колумбия – самая крупная бетонная плотина в мире. Строительство плотины (штат Вашингтон, США) начато в 1933 г., после подписания президентом США Ф.Д. Рузвельтом Декрета «О строительстве федеральной плотины Гранд-Кули». Первый генератор пущен в строй 22 марта 1941 г, строительство полностью завершено в 1942 г. Длина гребня плотины – 1272 м, высота - 168 м.

Плотина образовало водохранилище (озеро Рузвельта).

По мощности – 6.8 тыс. МВт (по другим данным – 6.5 тыс. МВт) – ГЭС Гранд-Кули занимает первое место в США и третье в мире, уступая ГЭС «Итайпу» на реке Парана в Бразилии (12.6 тыс. МВт), построенной в 1983 г. и Саяно-Шушенской ГЭС на реке Енисей в России (6.4 тыс. МВт), построенной в 1989 г.

По инициативе ВКБП экспертами был подготовлен ретроспективный анализ ситуации с проектом строительства плотины Гранд-Кули в бассейне реки Колумбия. Анализ показал, что основную прибыль от реализации проекта получило орошаемое земледелие и гидроэнергетика, а основные потери понесли коренные индейские племена верхнего течения реки Колумбия, что впоследствии привело к конфликту.

Основными факторами в разработке и реализации проекта строительства плотины Гранд-Кули, повлекшими негативные последствия, эксперты назвали:

- низкое участие основных ЗИС в процессе принятия решений по проекту;

- несправедливая компенсация коренным американским и канадским племенам индейцев, утрата возможности рыболовства которыми была основной потерей;

- различное понимание основными ЗИС текущих затрат и будущих прибылей проекта.

По мнению экспертов, проведенные расчеты по предварительной оценке воздействия проекта при планировании в действительности оказались неточными.

Исследование примера проекта Гранд-Кули позволило извлечь уроки, которые могут быть полезны для планирования и управления другими проектами по развитию водных ресурсов. Плотина Гранд-Кули является частью Проекта бассейна Колумбия (ПБК), охватывает строительство плотины и связанные с ней оросительные системы, обеспечивает водой около 267 000 га орошаемых земель.

Кроме выработки электроэнергии и обеспечения водой орошаемых земель, ПБК играет важную роль в борьбе с паводками как часть системы плотин в США и Канаде, хотя плотина первоначально не имела как одну из целей борьбу с паводками. Плотина Гранд-Кули и ПБК оказали воздействие на различные группы людей. Бенефициариями стали ирригаторы, потребители электроэнергии, другие виды деятельности в нижнем течении, население, получившее выгоды от защиты от наводнений и экономического развития, связанного с дешевой энергией, орошением и рекреационными услугами.

Ирригаторы (фермеры) и сельскохозяйственный сектор штата Вашингтон в целом стали главными бенефициариями проекта, как было предусмотрено первоначальными планами. Фермеры ПБК извлекли через получение воды и энергии по субсидируемым государством ценам. В частности, в 1992 г. в зоне ПБК производилось 17 % валовой продукции яблок штата Вашингтон, 28 % картофеля и 32 % сена.

В результате реализации проекта фермеры выиграли также от сопутствующей инфраструктуры (дороги, школы и др.). Результаты проекта внесли вклад в широкое развитие пищевой промышленности, что было невозможным без капиталовложений федерального правительства в оросительные системы. Проект Гранд-Кули стал выгоден для потребителей электроэнергии на Тихоокеанском Северо-западе.

Местное Федеральное Управление гидроэнергетикой («Боневиль»), в полномочия которой входили распределение и продажа вырабатываемой гидроэнергии, отпускало свои пользователям электроэнергию по ценам ниже рыночных тарифов. Крупными пользователями гидроэнергии плотины Гранд-Кули являлся ряд крупных американских алюминиевых компаний («Алкоа» и др.), которые продолжают получать дешевую энергию из федеральной гидроэнергетической системы бассейна Колумбии, которая включает плотину Гранд-Кули в качестве главного производителя электроэнергии.

Плотина Гранд-Кули имеет большой полезный объем в американской части речного бассейна. В сочетании с дорогостоящей системой дамб, эти плотины обеспечивают защиту от паводков таких центров как Портленд, Орегон, Ванкувер, Вашингтон. В частности, проведенное Военно-инженерным корпусом США в 1999 г. исследование оценило, что ежегодные выгоды от наличия плотины Гранд-Кули, связанные с защитой от паводков, составляют свыше 20 млн. долларов (в ценах 1998 г.).

Выгоды из систем Национальной зоной отдыха озера Рузвельта, плотины Гранд-Кули и множества прудов и ветландов на территории ПБК получили также многие туристы и просто отдыхающие, занимающиеся водным спортом, рыболовством, охотой. Так, связанные с ПБК рекреационные системы ежегодно имеют около 3 млн. человеко-дней посещений, свыше 1,3 млн. которых связаны с коммерческим рыболовством.

Широкое использование рекреационных систем также поддерживает связанную с организацией отдыха коммерческую деятельность в соседних городах. Плотина Гранд-Кули и ПБК способствовали социально-экономическому развитию Тихоокеанского Северо-запада, при строительстве плотины проект обеспечил работой тысячи людей.

После завершения строительства плотины дешевая энергия привлекла в регион различные отрасли промышленности, такие, как выплавка алюминия, судостроение и производство вооружений. Оборонные предприятия региона, например, компания «Боинг», повысили занятость и производили продукцию для военных нужд союзников во Второй мировой войне, наличие дешевой энергии способствовало развитию таких региональных центров, как Сиэтл в Вашингтоне, Портленд в Орегоне.

В то же время, проект оказал негативное воздействие, в частности, на коренные американские и канадские племена, главным занятием которых была ловля лосося.

Понесшими ущерб от проекта стали также:

- налогоплательщики США, оплачивавшие проект,

- лица, обеспокоенные запасами лосося и стальноголового лосося,

- фермеры вне зоны орошения проекта, конкурирующие с фермерами проекта,

- лица, переселенные из зоны затопления проекта, и жители верховьев реки.

Главным прямым негативным эффектом реализации проекта стало затопление земель (свыше 28 300 га) и переселение населения, а также уничтожение стад лососей и стальноголовых лососей в верхнем течении реки выше плотины Гранд-Кули. Основной ущерб был нанесен коренным американским и канадским племенам индейцев, около 2300-2500 индейцев было переселено, как и около 4000 некоренных американцев, многие из которых не получили какую-либо помощь от федерального правительства или были неудовлетворенны выплаченными компенсациями. Плотина преградила путь лососей и стальноголовых лососей к районам нереста в верховьях реки. Индейские племена, зависящие от ловли лосося и стальноголового лосося, были вынуждены рыбачить в другом месте или прекратить ловлю этих видов рыб. Это изменение имело сопряженные негативные последствия, так как лосось прежде играл центральную роль в культурной, религиозной, экономической и социальной жизни индейских племен. Хотя оказавшимся под воздействием проекта индейским племенам, как указано выше, было выплачена компенсация, денежные выплаты не могли полностью покрыть вызванные строительством плотины Гранд-Кули потери.

Плотина Гранд-Кули не была единственной причиной сокращения стада анадромных рыб (размножающихся в пресной воде, совершающих затем миграцию в море для нагула и возвращающихся для нереста в места своего размножения), но плотина усугубило уже существовавшие негативные условия обитания. Функционирование плотины в сочетании с другими плотинами, являющимися частью системы реки Колумбия, прибавило других проблем (уменьшение стока в нижнем течении и др.).

В 1933 г., когда Бюро мелиорации США начало строительство плотины, главной целью было обеспечение занятости населения в период экономического спада и производство дешевой гидроэнергии, но в дальнейшем проект был расширен и включил также вопросы орошения. После завершения первого этапа проекта (1941 г.), были предложены дополнительные цели проекта, основными из которых стали рекреация, регулирование паводков и охрана природы.

В 1930-1940 гг. для строительства плотины Гранд-Кули и реализации в целом ПБК использовались средства федерального правительства - Минфина США, и Управление энергетикой «Боневиль» обязалось уплатить Минфину США за значительную часть расходов по проектам орошения. В течение 1930 гг. преобладала идея, что субсидируемое орошение аридных земель необходимо.

Считалось, что доходы, получаемые от продажи гидроэнергии, покроют 87 % затрат на ирригационное строительство, выделенных в номинальных USD. Было предусмотрено, что эти платежи будут произведены между 2009 и 2045 гг.

Постепенно сошла на нет одна из основных первоначальных целей ПБК – поддержка фермерских хозяйств, расположенных в полуаридных районах бассейна Колумбия, но сохранились долгосрочные контракты, гарантирующие субсидируемые правительством цены для оросительной воды. Для реализации этой цели и размещения фермерских семей на востоке Вашингтона потребовались дополнительные инвестиции.

В соответствии с действовавшими федеральными законами, на фермеров возлагалась обязанность оплаты стоимости строительства, основываясь на их «возможности платить», а не на действительной стоимости проекта. В конечном счете, ирригаторы должны были оплатить 13 % номинальной стоимости оросительной части проекта. Оставшуюся стоимость оросительных систем будут нести плательщики Управления «Боневиль» и налогоплательщики США. До начала 2000 г. 24 % стоимости проекта по орошению покрывалась из доходов от продажи гидроэнергии. Однако, в свое время не предусмотренная выплата процентов на федеральные средства, использованные для строительства оросительных систем, и предоставление 50-летнего периода отсрочки (начавшегося по истечении 10 лет от времени разработки ирригационного блока – 1949 г.) обусловили то обстоятельство, что выплата Минфину должна была начаться в 2009 г. Казначейство США в свое время покрыло все издержки проекта. Однако, по оценкам, реальная стоимость, в отличие от номинальной, вследствие инфляции, никогда не может быть возмещена. Эксперты также уверены, что налогоплательщики США до сих пор несут основное бремя финансовых капиталовложений в плотину Гранд-Кули.

Проект также оказал негативное воздействие на фермеров, живших за пределами зоны прямого воздействия проекта (так, штата Айдахо), из-за предоставления субсидий фермерам ПБК, т.к. это уменьшало их связанные с орошением текущие расходы. В результате федеральных субсидий на орошение фермеры ПБК могли брать меньше за свою аграрную продукцию, чем она обходилась фактически. Т. е., как сказано выше, фермеры зоны проекта имели значительные преимущества по сравнению с другими (вне проекта) фермерами, выращивающим такую же продукцию, но не имеющим таких субсидий. Жители верхнего течения реки также понесли ущербы в земле, лесе, рабочих местах, которые стали последствиями строительства на реке трех плотин, сооруженных как часть системы водохранилищ, управляемых совместно США и Канадой.

На решение о строительстве плотины Гранд-Кули оказало воздействие много факторов, в том числе экономическая и политическая ситуация тех времен (Великая депрессия, Вторая мировая война и др.). Но выбор был сделан без возможности участия основных ЗИС в обсуждении проекта, и недостаток участия некоторых ряда ЗИС привел к конфликтам, продолжавшимся более полувека. И в последние десятилетия, когда процессы принятия решений стали более прозрачными, дисбаланс сил между основными ЗИС продолжает оставаться источником напряжения между ними.

Как отмечено выше, президент США Ф.Д.Рузвельт сыграл решающую роль в принятии решения о строительстве плотины Гранд-Кули на реке Колумбия. В частности, Военно-инженерный корпус (ВИК) США в 1933 г. был против строительства объекта, но Рузвельт рассматривал проект как возврат долгов перед избирателями штата Вашингтон, проголосовавших за него на выборах 1932 г. и как средство обеспечения новых рабочих мест и производства дешевой энергии для региона.

Основываясь на исследованиях ВИК США и Бюро по мелиорации США о технической осуществимости проекта, Рузвельт призвал Бюро мелиорации США реализовать проект. Через 2 года после начала строительства плотины, в 1935 г., Рузвельт одобрил расширение проекта плотины Гранд-Кули с целью повышения мощности ГЭС и и внедрения дополнительных проектов, в частности – ирригационных. Эти дополнения к проекту плотины Гранд-Кули, а именно - ПБК, были призваны стимулировать переселение фермеров в полуаридные районы на востоке штата Вашингтон.

На основе консультаций с общественностью основные ЗИС представляли интересы орошения и гидроэнергетики. Следует отметить, что интересы ирригации благоприятствовали проекту, а интересы частной энергетики были против него, так как опасались конкуренции с дешевой государственной энергией. К этому времени определились и другие ЗИС, но они не имели голоса в процессе принятия решения.

Наиболее заметным было отсутствие в обсуждениях представителей коренных жителей США и Канады (индейских племен) и нескольких тысяч жителей, чьи дома и города подпадали под территорию затопления.

Соответственно, справедливая компенсация тем, кому был нанесен основной ущерб, не была выплачена в случае плотины Гранд-Кули. В результате возникали конфликты между теми, кто считал проект несправедливым (так, коренными американскими и канадскими племенами индейцев), и правительственными органами, реализовавшими проект. В середине 1930гг., когда начальный этап проекта был реализован, национальные СМИ все еще убеждали, что гидроэнергия плотины Гранд- Кули не будет востребована. Ситуация радикально изменилась через несколько лет, когда США начали подготовку ко Второй мировой войне. Алюминиевые заводы стали необходимы для поддержания военной экономики, расположенной на Северо-западе США из-за изобилия дешевой государственной энергии в регионе. В то же время, поселенцы и коренные жители, вынужденные переселиться из зоны затопления, а также представители коренных индейцев оказались в неблагоприятных условиях.

Часть из понесших ущерб жителей американской части плотины Гранд-Кули обращалась в суд, но судебные процессы или сильно затягивались, или их результаты не устраивали потерпевших. Кроме того, лицам, не имевшим финансовых средств для покрытия судебных издержек, было отказано в слушании их претензий в суде. Более сложная ситуация складывалась для канадских индейцев, так как они столкнулись с международным измерением проблемы. В частности, у канадских индейцев не было юридического механизма для представления жалоб против правительства США за ущерб, который они понесли. Также для индейцев Канады не были разработаны соответствующие смягчающие программы, в частности – по рыболовству, реализуемые в американской части речного бассейна.

Бюро мелиорации США построило плотину, проведя минимум консультаций с племенами индейцев, что породило озлобленность последних. Закрытый процесс принятия решений был типичным для того времени. Многие коренные индейцы, как и часть поселенцев, услышали о проекте плотины Гранд-Кули только тогда, когда они встретили чиновников, оценивающих их дома. В это время у Бюро мелиорации США не было полномочий и средств оказывать помощь в переселении, и члены племен и поселенцы были вынуждены переезжать самостоятельно.

До призыва Рузвельта построить плотину Гранд-Кули на реке Колумбия штат Вашингтон был основным сторонником проекта.

Используя нормативные положения, касающиеся приема федеральных разрешений для проектов по гидроэнергии, американские индейские племена Колвилл и Спокан добились гарантий об охране рыболовства. Однако эти гарантии были аннулированы, когда Рузвельт уполномочил Бюро мелиорации построить объект, так как Бюро не требовалось получать федерального разрешения для его проектов по гидроэнергии.

Так, согласно ранней переписке между Бюро мелиорации США и Уполномоченным по проблемам американских индейцев, когда федеральное правительство приняло на себя руководство проектом, оно могло бы оплатить индейским племенам часть доходов от продажи гидроэнергии. Однако, когда проект был передан от штата Вашингтон в федеральный орган (Бюро мелиорации США), чиновники решили, что индейцы племен Колвилл и Спокан имеют не больше прав ловить рыбу в реке Колумбия, чем другие граждане США. И десятилетия спустя усилия по снижению ущерба рыболовству не учитывали интересы индейских племен.

Неучастие всех основных ЗИС в принятии решения по строительству плотины привело к последствиям, которые и позже рассматривались как несправедливые по отношению к коренным американским и канадским индейцам. Эти группы заплатили большую цену за затопление части их резерваций и за преграждение плотиной Гранд-Кули прохода для лосося и стальноголового лосося, нерестилищем которых было верхнее течение реки Колумбия. Полным уничтожением рыб выше плотины проект жестоко разрушил уклад жизни племен, живущих в верховьях:

- были прекращены основанные на лососе культурные церемонии и ритуалы;

- исчезли язык и ремесло, связанное с рыболовством;

- резко изменилась корзина питания членов индейских племен.

Материальная компенсация ущерба племен, частично полученная племенами в результате судебных исков, выделялась правительством США с большой неохотой.

После завершения строительства плотины индейские племена Колвилл и Спокан предприняли много попыток получить компенсации за прекращение рыболовства и добиться признания факта обещаний предоставить им часть доходов от продажи гидроэнергии. В 1980 гг. 3 федеральных агентства, ответственных за производство и распределение гидроэнергии, получаемой на реке Колумбия (Управление энергетикой «Боневиль», ВИК и Бюро мелиорации США) использовали процесс оценки воздействия на окружающую среду при определении способа эксплуатации плотин.

Коренным американцам была предоставлена возможность участвовать в процессе, однако они были в замешательстве из-за увиденного огромного дисбаланса сил между ЗИС. Так, представители индейцев отмечали, что нет смысла участвовать в дискуссии с заранее известными результатами. По мнению экспертов, пострадавшие индейские племена и федеральные власти разделяло не столько несправедливое разделение влияния в процессе принятия решений, а сколько постоянные попытки коренных американцев добиться компенсации за ущерб, причиненный более полувека назад, что свидетельствует об устойчивой вражде, вызванной запретительным процессом принятия решений. В то время как важность вовлечения всех ЗИС в процессы принятия решений широко признается в США, острота ситуации продолжает сохраняться.

Обстоятельства вокруг вовлечения основных ЗИС в процесс принятия решений при реализации национальных проектов кардинально изменились после принятия Закона США от 1969 г. «О национальной политике в области окружающей среды».

Закон ввел процесс оценки воздействия на окружающую среду, направленный на гарантирование возможностей участия граждан в федеральных решениях, которые могут оказать существенное воздействие на качество окружающей человека среды.

Первого крупного успеха потерпевшие индейские племена США добились в 1978 г.

Так, рассматривая жалобу объединенных племен Колвилл, смешанная комиссия по рассмотрению претензий индейцев присудила племени Колвилл более 3 млн. USD компенсации за утрату возможности рыболовства, начиная с 1940 г.

В начале 1990 гг. правительство США разрешило дело по жалобе племен Колвилл и произвело единовременную выплату в 53 млн. USD за невыполненное обязательство выплачивать племенам ежегодное отчисление от доходов от продажи гидроэнергии. Данное решение также содержало будущие выплаты Управления «Боневиль» племенам в размере примерно 15 млн. долларов ежегодно. Но и эти выплаты не удовлетворили многих членов племени, и конфликт продолжает существовать.

Индейские племена в Канаде достигли меньшего успеха, так как канадцы не имели процессуальной правоспособности в судах США, поэтому не могли обратиться в суд за возмещением ущерба, причиненного плотиной Гранд-Кули рыболовству в Канаде.

Пример с обеспечением дешевой энергией и оросительной водой в зоне плотины Гранд-Кули и ПБК подчеркивает опасность принятия долговременных обязательств по субсидированию определенных проектов без установления фиксированного времени в будущем для переоценки первоначальных обязательств. По текущей ситуации многие бенефициарии проекта будут считать себя обманутыми при изменении правил, касающихся, в частности, установления цен на воду, так как они должны теперь платить рыночную цену за воду, которую они прежде получали по субсидированной стоимости. Они произвели значительные капиталовложения в свои фермы, основываясь на том, что существующая практика ценообразования не изменится.

Проблемы же, связанные с анадромными рыбами, демонстрируют, что периодическая запланированная переоценка проекта также может быть полезной в процессе рассмотрения изменяющейся ситуации. Так, в 1930гг. население Тихоокеанского Северо-запада не выражало протеста по поводу утери возможности ловли лосося, причиной которой стали первые 3 плотины на реке Колумбия (Рок-Айленд, Боневиль, Гранд-Кули), так как уменьшение естественных запасов рыб восполнялось их разведением в рыбопитомниках. Но позже произошли значительные изменения в научных воззрениях на эту проблему. Это было связано с важностью сохранения генетического разнообразия в водных экосистемах, изменением точки зрения биологов по отношению к рыбам, обитающим в естественных условиях и в питомниках.

Первоначальная цель проекта по смягчению этого воздействия – поддержание общего запаса анадромных рыб, независимо от вида – ныне не может быть неизменной. Ныне большинство ученых полагает, что в реке Колумбия должен обитать натуральный лосось, к тому же, биологи обнародовали новое понимание в ценности поддержания генетического разнообразия в разных видах и уровнях экосистем. Эти воззрения затронули вопросы эксплуатации плотин на реке Колумбия, хотя многие изменения в управлении плотинами возникли задолго после причиненного ущерба, нанесенного функциям экосистем и стадам лосося. Если бы проводились периодические переоценки проекта, объединяющие принципы адаптивного управления, необходимые вмешательства для восстановления запасов лосося и поддержания функций экосистем на реке Колумбия реализовались бы раньше с меньшими затратами.

Переоценки внесли значительные неопределенности для инвесторов, опиравшихся на первоначальное распределение прибылей и затрат проекта. Необходимость проведения периодической переоценки проекта основывается не только на важности сглаживания изменений в науке и технологиях, но также на возможности контролировать и оперативно реагировать на результаты проекта. Так, в 1978 г. проф. Холлинг и его коллеги (Университет Британской Колумбии) ввели понятие «адаптивное управление состоянием окружающей среды» и настаивали, чтобы адаптивная форма управления практиковалась на проектах, подобных плотине Гранд-Кули. По мнению экспертов, специалисты по оценке воздействий должны рассматривать проект в качестве эксперимента с неопределенными рисками, которые надо контролировать через создание системы мониторинга воздействий проекта на экосистемы.

В случае ПБК федеральное правительство могло бы согласиться компенсировать фермерам их ущербы в результате переоценок, которые делают их нерентабельными в финансовом отношении при продолжении возделывания орошаемых земель.

В контексте плотины Гранд-Кули и других крупных проектов взаимоотношения между ЗИС (и между ЗИС и проектировщиками) иногда были спорными из-за различий в концептуальных основах экспертизы проекта.

Эти различия были сосредоточены на двух аспектах экспертизы:

- (1) понятии субсидий;

- (2) перспектив учета национальных доходов в отличие от учета в частном секторе.

Первое должно применяться для разграничения между рыночными и экономическими ценами. Второе относится к тому, как «вторичные блага» (так, создание пищевой промышленности, вытекающей из ирригационного проекта) должны подсчитываться при оценке экономических выгод.

Специалисты часто проводят различия между финансовой экспертизой проекта, в которой используются рыночные цены для оценки товаров и услуг, и экономической экспертизой проекта, в которой применяемые цены отражают стоимость товаров и услуг для общества как единого целого, при высоко конкурентных рыночных условиях.

В целом, однако, многие рынки оказались не достаточно конкурентоспособными.

Зачастую из-за политики правительства рыночные цены существенно отличались от цен, формируемых в условиях конкуренции. ПБК представляет собой наглядный пример, когда политика правительства привела к прямым и косвенным субсидиям.

Непосредственные субсидии (которые включают прямую передачу средств) существуют в форме платежей для оросительных систем, осуществляемых Минфином США и, в конечном счете, пользователями производимой гидроэлектроэнергии.

В 1997 г. перечисление средств Минфину США от потребителей гидроэнергии составило около 585 млн. долларов (в номинальных ценах).

ПБК также вовлекали косвенные субсидии, определяемые как условие, при котором правительство соглашается с ценой ниже конкурентной рыночной. Например, законы, создающие ценовую политику для ПБК, требуют, чтобы электроэнергия, используемая для подачи воды из озера Рузвельта для земель проекта, предоставлялась по стоимости значительно ниже преобладающих рыночных цен. Но из-за того, что многие ирригаторы признают лишь фактические цены, выплачиваемые ими за воду и энергию, они истолковывают результаты проекта именно в этих ценах.

Например, один из ирригаторов с земель проекта утверждал, что не было субсидий на энергию, так как «[ирригационный] округ оплатил 100% контрактной стоимости, которую они предполагали выплатить».

Но фермеры фактически выплатили за энергию гораздо меньше ее рыночной стоимости. В этом случае индивидуальные позиции перевешивают экономическую точку зрения, которая предполагает, что ресурсы должны оцениваться в их альтернативном использовании, если необходимо их эффективно распределять с социальной точки зрения или в масштабах всей экономики.

Лучшее понимание этих разных позиций всеми сторонами уменьшит споры, возникающие вокруг слова «субсидии». Другие разногласия касаются прямых и косвенных (или вторичных) прибылей.

В контексте проектов развития водных ресурсов прямыми прибылями является экономическая ценность конечных результатов. В то же время, косвенные прибыли относятся к инвестициям, порожденным обратными и упреждающими связями от прямых инвестиций. В контексте ПБК обратные связи включают экономическую деятельность в части вкладов поставщиков фермерам (поставщики семян, удобрений, химикатов, оборудования и т.д.). Другие связи включают и тех, кто перевозит, хранит и использует аграрную продукцию, произведенную фермерами.

Многие фермеры, а также те, кто планировал ПБК, рассматривают сферы обработки, поставки и услуг как «прибыли» проекта. С точки зрения жителей территории, внесших вклад в развитие экономики в зоне действия проекта, их позиция понятна.

Но ПБК является федеральным, и с точки зрения общенациональных интересов и в масштабах всей экономики могут иметь место другие выводы. Так, при отсутствии экономии, расширение экономической деятельности имеет следствием, в определенной степени, относительно низким развитием в зонах, где вложенные в проект инвестиции были истрачены. Так, в начале 1950гг. велись острые дискуссии по этому вопросу, и федеральные органы США (Бюро мелиорации и др.) приняли соответствующий циркуляр (№ А-47) по бюджету проекта, который запрещал включение вторичных прибылей при оценке экономических прибылей проектов по развитию водных ресурсов. Это означало, что вторичные прибыли от реализации подобных проектов не приводят к чистой экономической прибыли на национальном уровне.

При реализации проектов водного развития представляют интерес действия, имеющие необратимые и совокупные эффекты. И решения, которые приведут к необратимым эффектам, должны приниматься только после тщательного изучения всеми ЗИС. Так, плотина Гранд-Кули создала постоянную преграду для миграции лосося и стальноголового лосося в верхнее течение реки Колумбия (необратимый эффект). Со времени первого перекрытия плотиной реки индейцы были сильно заинтересованы в восстановлении пути прохождения анадромных рыб в верховья Колумбии, однако возможности для этого были призрачны вследствие больших материальных инвестиций, привлеченных для реализации. Тогда как экологи, коренные американцы и представители канадских племен выражали твердое желание вернуть лосося и стальноголового лосося в верхнее течение бассейна реки Колумбия, в то время даже непримиримые критики плотин на реке Колумбия полагали, что нереально даже рассматривать вопрос изменения положения плотины с этой точки зрения.

Недостаток оценки совокупного воздействия для ряда крупных плотин на реке Колумбия является также серьезным упущением.

Так, кризис, вызванный исчезновением лосося и стальноголового лосося, развивался при параллельном принятии множества решений по сооружению новых плотин на реке. Сейчас, несмотря на значительные инвестиции, направляемые на программы по восстановлению популяций лосося и стальноголового лосося, остаются огромные трудности по увеличению запасов исчезающих анадромных рыб, такие, как поддержание минимальных объемов стока и уровня растворенных газов.

Плотина Гранд-Кули также оказала неблагоприятное воздействие на коммерческое и спортивное рыболовство, которое осуществлялось в верховьях плотины. Так, в 1937 г. годовые потери коммерческого и спортивного рыболовства составили от 250-300 тыс. USD, что эквивалентно 2.8-3.4 млн. USD в ценах 1998 г. Хотя проект предусматривал создание рыбопитомников в низовьях и охраняемых районов воспроизводства рыб, до середины 1980 гг. изменений в системе функционирования проекта для рассмотрения возникающих проблем восстановления рыбных запасов не наблюдалось.

В настоящее время экосистема вблизи плотины Гранд-Кули, в зоне ПБК и в целом в бассейне реки Колумбия существенно отличается от первоначального природного ландшафта. Плотина Гранд-Кули, в совокупности с другими построенными плотинами на реке, изменила режим стока, затронув расходы воды, распределение стока во времени, температуру и концентрацию кислорода и питательных веществ.

Территориально пустынный ландшафт превращен в орошаемый оазис.

Согласно заключению ВКБП, в частности:

- Плотина Гранд-Кули и ПБК сыграли существенную роль в региональном и национальном экономическом развитии США. Проект помог союзным силам победить во Второй мировой войне, продолжает вырабатывать электроэнергию для населения и промышленности региона, стал важным элементом при создании столичных центров. Благодаря проекту, орошается один из самых продуктивных аграрных центров США, проект предусматривает меры по защите от наводнений и рекреационные блага;

- В то же время, огромные блага от плотины и ПБК повлекли за собой значительные социальные и экологические издержки. Наиболее сильно пострадали от реализации проекта коренные американские и канадские племена.

Проект привел к глубоким изменениям в экосистеме реки Колумбия, с последующим риском для некоторых видов лосося и стальноголового лосося, которые теперь находятся под угрозой исчезновения;

- Имело место несправедливое распределение прибылей между бенефициариями проекта и сторонами, понесшими основной ущерб. И сегодня, 3/4 столетия после начала строительства плотины, потомки ЗИС, не вовлеченных в процесс принятия решений на ранних стадиях планирования проекта, считают, что их интересы не были учтены в достаточной степени федеральными органами, ответственными за реализацию проекта.

На основе изучения ВКБП пришла, в частности, к следующим выводам:

- Вовлечение на ранних стадиях принятия решений основных ЗИС, конкурирующие интересы которых затрагиваются реализацией проектов развития водно-энергетических ресурсов, и баланс сил являются важнейшим условием для предотвращения и разрешения конфликтов, возникающих между сторонниками и противниками проекта;

- Согласованные результаты улучшат эффективность разработки проектов по водно-энергетическим ресурсам, исключив неблагоприятные проекты на ранних стадиях.

В заключение обзора по плотине Гранд-Кули и ПБК отметим, что «рыбная» составляющая в отношении водных и энергетических проектов по реке Колумбия имеет давнюю историю, основные вехи которой приведены ниже:

1848 г. – В территориальную конституцию 1848 г. включен пункт о защите мест обитания лосося в бассейне реки Колумбия; пункт предусматривал проход для рыбы на всех плотинах;

1855 г. – Подписано Соглашения между США и племенами индейцев реки Колумбии; племена закрепляют за собой право на отлов рыбы в обычных и привычных местах;

1859 г. – Первый ирригационный проект реки Колумбии;

1890 г. – Спад численности лосося в верховьях реки Колумбии, который начался с 1882 г.;

1933 г. – Построена дамба Рок Айленд, возникают проблемы с прохождением рыбы;

1938 г. – Построена дамба Бонневилль в 145 милях от устья, дамба проектировалась Армейским Корпусом Инженеров без путей для прохода рыбы. Запрещено коммерческое рыболовство на 5 миль вниз и 15 миль вверх от дамбы. Наблюдался пик вылова стальноголового лосося – 2.6 млн. фунтов (293 000 рыбин). Конгресс принимает Закон Митчелла и направляет 500 000 долларов, для корректировки воздействия строительства дамб и другой деятельности в речном бассейне на условия обитания рыб. Эти деньги были использованы в основном на подсчет численности лосося и инвентаризацию условий мест их обитания в притоках реки Колумбии.

1941 г. – Завершено строительство дамбы Гранд Кули, уничтожено 1100 миль мест обитания чавычи, нерки, стальноголового лосося в верхнем течении реки. Строительство дамбы привело к уничтожению 90 % путей подхода стальноголового лосося в реку. Уничтожены пути подхода лосося в реку Спокейн – места нерестилища лосося.

1921-1958 гг.– средний улов чавычи в реке Колумбии снизился до 15 млн. фунтов в сравнении с 25 млн. фунтов в 1889-1920 гг.

В 1954 г. по 1958 г. средний вылов составил 6,9 млн. фунтов;

1967 г. – Построена плотина Хеллз Каньон на реке Снейк, блокировавшая проход рыбе;

1968 г. – Индейские племена подают в суд США на Орегон, чтобы защитить свои договорные права на рыболовство; Союз индейских племен приобретает права на коммерческий лов рыбы на реке Колумбия выше плотины Бонневилль;

1969 г. – Нижняя Монументальная плотина на реке Снейк создала проблемы прохождения рыбы и вызвала среди лососей вспышку так называемой «болезни газовых пузырьков», возникающей при прохождении рыбы через бурные потоки сбрасываемой с плотин воды;

1981 г. – Объем капвложений на деятельность по сохранению лосося в бассейне реки Колумбии составлял около 500 млн. долларов, из которого 43 % шло на рыбоводные заводы, 37 % – на сооружение различных рыбоходов для лосося, около 1 % – на сохранение мест обитания, а остальные – на научно-исследовательские работы;

1985 г. – США и Канада подписывают договор о проходе лосося после 20 лет переговоров.

Договор стал необходим, так как пути подхода для рыб катастрофически уменьшились в обеих странах, что. Тем не менее, этот договор не был возобновлен на 1998 г.

1988 г. – Федеральный суд США утверждает Соглашение между штатами и индейскими племенами на процессе «США против Орегона», что приводит к созданию Плана Управления рыбоводством на реке Колумбии.

По Плану индейские племена получили долю в лимитах на вылов колумбийского лосося (50 % от возможного вылова) с условием, что в случае сокращения запасов в первую очередь будет ограничен промысел со стороны штата, а не племен.

Рис. 5.2. Схема рек Колумбия (Канада-США) и Колорадо (США-Мексика)
Источник: http://cache.eb.com/eb/image?id=3056&rendTypeId=4