Трансграничное сотрудничество на международных реках: проблемы, опыт, уроки, прогнозы экспертов
Великие озера (США, Канада)
Великие озера /Great Lakes/ (США, Канада) включают группу из 5 озер в восточной части Северной Америки, в бассейне реки Святого Лаврентия:
Верхнее (площадь – 82 400 км2, максимальная глубина – 393 м),
Гурон (59 600 км2, 208 м),
Мичиган (58 000 км2, 281 м),
Эри (25 700 км2, 64 м),
Онтарио (19 500 км2, 236 м).
Оз. Мичиган находится в США, по другим озерам и соединяющим их коротким рекам проходит граница между США и Канадой. Канаде принадлежит часть акватории 4 озер. Великие озера имеют общую длину береговой линии около 18 000 км, площадь водного зеркала – 245 200 км2. Площадь бассейна Великих озер оценивается в 768 000 км2 (включая площадь самих озер). Объем воды составляет около 22 725 км3. Великие озера расположены ступенями, разница в высоте озер Верхнее, Гурон, Мичиган и Эри не превышает в 9 м, и только озеро Онтарио находится почти на 100 м ниже озера Эри. Озера соединены между собой относительно короткими, но многоводными реками: озера Верхнее и Гурон рекой Сент-Мэрис (длина 112 км), озера Гурон и Эри рекой Сент-Клэр (длина 43 км) и озеро Сент-Клэр (площадь 1275 км2) рекой Детройт (длина 51 км), озера Эри и Онтарио рекой Ниагара (длина 54 км), образующей Ниагарский водопад (высота около 50 м). Озера Гурон и Мичиган соединяет пролив Макино шириной около 3 км. В Великие озера впадает несколько сотен малых рек, сток из озер происходит по реке Св. Лаврентия, вытекающего из озера Онтарио) и впадающего в Атлантический океан. Средний расход воды в истоке – около 6640 м3/с. Воды Великих озер имеют малую минерализацию (от 0.06 до 0.13 г/л). В озёрах водится боле 170 видов рыб (карповые, окуневые, лососевые, сиговые, форелевые и др.).С юга и юго-востока к Великим озерам примыкают густо заселенные индустриальные районы, с севера и запада - аграрно-сырьевые районы США и Канады. На Великих озерах расположены крупнейшие города США – Чикаго и Милуоки на берегах озера Мичиган, Буффало и Кливленд – озера Эри, Детройт на берегах одноименной реки, – а также второй по величине город Канады – Торонто на берегах озера Онтарио. Великие озера соединены с бассейнами реки Миссисипи системой судоходных каналов, начинающейся у г.Чикаго, и реки Гудзон каналом, берущим начало из озера Эри.
Бассейн Великих озер – одна из крупнейших на планете водосборных систем; содержит 18 % мировых запасов пресных вод. Скорость возобновления воды в озерах составляет менее 1 % в год за счет осадков, поверхностного и подземного стока. Масштабное использование водных ресурсов в США и обжитой части Канады привели к серьезным экологическим и социально-экономическим проблемам, прежде всего - загрязнению поверхностных и подземных вод. Особенно интенсивно экономика США стала развиваться после второй мировой войны, когда наблюдался невиданный ранее рост промышленности. Промышленные, хозяйственно-бытовые и иные стоки без очистки в водные объекты. В озерах значительно понизилось содержание кислорода, стала погибать рыба. Концентрация ртути, пестицидов и других загрязнителей во много раз превышала допустимую норму. Использование и сброс в водные системы токсичных хлорсодержащих (ДДТ, ПХБ) соединений, синтетических удобрений приводило к попаданию их в пищевые цепи. В конце 1960 гг. 40 % водных систем США не могли использоваться для ловли рыбы и купания из-за загрязнения вод. При этом большие объемы загрязнителей сбрасывались в Великие озера. В частности, в начале 1970-х гг. озеро Эри стало практически «мертвым» из-за интенсивного загрязнения.
До начала 1970 гг. озера подвергались загрязнению вредными веществами из-за недостаточной очистки промышленных сточных вод, поступления с поверхностным стоком удобрений и отходов. Так, в этот период в водах озера Эри отмечались избыток фосфора, цветение водорослей, сокращение популяции рыб. Особенно пострадали аборигенные (местные) сообщества живых водных организмов.
Несколько отступая от темы (Великие озера), заметим, что основной правовой базой для сотрудничества по водным вопросам между Канадой и США является рамочный Договор между США и Канадой о пограничных водах 1909 г., а основной структурой – американо-канадская Международная объединенная комиссия (МОК) по пограничным водам. МОК состоит из представителей Канады и США, имеет полномочия оценивать количественное и качественное состояние водосборов вдоль международной границы. Так, в другом Договоре (от 1944 г.) зафиксировано, что «пограничные воды - бесценный ресурс, принадлежащий народам Канады и США», и что правительства обеих стран «несут ответственность за управление этими ресурсами и обеспечение безопасного и обильного снабжения чистой водой».
Комиссия имеет широкие полномочия.
Договор о пограничных водах между США и Канадой 1909 г. успешно действует по сегодняшний день и, в зависимости от ситуации, зонтичный Договор дополняется новыми положениями. Представляет интерес краткая информация о Комиссии.
Статья VII Договора 1909 г. предусматривает создание и поддержание деятельности постоянной канадско-американской Международной совместной комиссии (МСК), состоящей из 6 членов на паритетной основе – по 3 от каждой Стороны.
Комиссия не является органом правительства, а члены Комиссии не представляют правительства, которые их назначили, не получают от них инструкции и не подотчетны им, т. е. являются независимыми в принятии решений.
Статья XII Договора обязывает членов Комиссии беспристрастно выполнять свои обязанности. Независимость членов Комиссии подтверждается также иммунитетом Комиссии против судебных процессов в обеих странах. Фактически члены Комиссии могут быть лишены своих полномочий только Соглашением между двумя странами.
Комиссия функционирует как коллегиальный орган в интересах обеих стран.
Комиссия наделена рядом преимуществ, прежде всего – она не является органом для переговоров между правительствами Сторон, и это позволяет избежать недостатков данного процесса. Комиссия обязана быть беспристрастной в изучении вопросов и находить решения, находящиеся над конкурентными национальными интересами.
Паритет членства гарантирует равноправие участвующих сторон, а постоянное функционирование Комиссии освобождает ее от инструкций правительств Сторон на принятие решения, что требовалось бы в случае судебного разбирательства, и от политического давления. Двусторонний мандат Комиссии помогает ей избежать процедуры урегулирования спорных вопросов с привлечением третьей стороны.
Основная задача Комиссии состоит в предотвращении и урегулировании споров между Канадой и США. В целях реализации поставленных задач, Комиссия выполняет следующие 3 основные функции:
- Первая функция – псевдо-судебная.
Комиссия имеет право управлять заявками на любые новое пользование, заграждение или забор воды в одной стране, в результате которых предполагается изменение естественного уровня воды или объема стока в другой стране. Для принятия решений, Комиссия обычно предварительно создает совет для консультирования по проблемам, которые возникают по рассматриваемому вопросу;
- Вторая – консультативная.
Комиссия имеет полномочия по управлению заявками на строительство любых сооружений, плотин или других заграждений на реках, если эти проекты поднимают естественный уровень воды по другую сторону границы в стране выше по течению.
Для принятия решений по консультативным функциям, Комиссия также создает совет для консультирования по рассматриваемым проблемам.
Решения Комиссии по первым двум его функциям (псевдо-судебной и консультативной) являются окончательными и обязательными для исполнения;
- Третья функция – арбитражная.
Комиссия рассматривает любой спорный вопрос, переданный ей правительствами Сторон. Совет и согласие Сената США требуются до того, как правительство США сможет начать данный юридически обязательный арбитражный процесс.
За 100 лет Комиссии не было передано ни одного дела по данному вопросу.
Применимое международное право для водных ресурсов приграничного региона между США и Канадой устанавливается также согласно положениям Договора 1909 г.
Так, когда Комиссию просят одобрить проект на пограничных водах, она применяет правила и принципы, установленные в Договоре. Комиссия может применять и другие соответствующие правила МП. Но при рассмотрении дел Комиссия обычно руководствуется принципами, согласованными между правительствами, что оставляет мало возможностей для применения других правил МП.
Решения, принимаемые Комиссией, требуют согласования, по крайней мере, с 4 членами Комиссии, для обеспечения того, чтобы можно было достигнуть соглашения только в случае, если хотя бы один член от одной страны согласен с решением.
На практике почти все решения принимаются на основе консенсуса, и этот факт многие эксперты считают несомненным достижением. Равенство членства теоретически могло бы привести к разделению мнений поровну и созданию тупиковой ситуации. Однако, на протяжении 100 лет, мнения членов Комиссии разделялись по национальной линии только в двух случаях из 117, но и в этих случаях достигалось согласие.
Другая особенность процедур Комиссии состоит в совместном расследовании.
Как указано выше, по псевдо-судебным и консультативным делам Комиссия создает Советы для консультирования, состоящие из равного количества членов от каждой страны, представляющих федеральные, провинциальные или от штатов организации, или частный сектор. Действует негласное правило, что член Совета действует на основе профессиональных и личных качеств, а не как представитель своего правительства или организации. Как и Комиссия, Советы стремятся работать на основе консенсуса. Этот метод совместного рассмотрения спорных вопросов межгосударственных отношений более надежен и эффективен, чем любой другой, используемый при урегулировании спорных вопросов третьей стороной или при переговорах.
Совместное расследование является самым важным элементом достижения консенсуса, как в рамках Комиссии, так и среди сообществ, которые могут быть затронуты ее решением. Тем не менее, соответствующие положения Договора обязывают Комиссию предоставлять сторонам «возможность быть услышанным» по любому разбирательству. В этих целях Комиссия проводит общественные слушания, при рассмотрении вопросов трансграничного характера приглашает и поддерживает участие провинциальных, государственных и муниципальных правительств.
В 1970 г. МОК опубликовала доклад загрязнению “нижних” Великих озер.
Доклад Комиссии (от 1970 г.) стал основой для заключения Соглашения 1972 г. о качестве воды в Великих озерах и согласованных действиях по его восстановлению.
С 1972 г. частный и общественный сектора затратили более 500 млрд. USD на контроль и очистку сточных вод, главным образом - коммунальных и промышленных точечных источников загрязнения. В 1972 г. Канада и США начали систематическую работу по очистке Великих озер, в результате чего был резко снижен сброс загрязнителей из наземных точечных источников. В дальнейшем в Соглашение 1972 г. дополнялось в соответствии с текущей ситуацией. Так, в 1978 г. в Соглашение были внесены положения о необходимости экосистемного подхода при проведении природоохранных мероприятий и необходимости борьбы с устойчивыми химическими загрязнителями.
В 1987 г. основными направлениями природоохранной политики стали сокращение фосфатной нагрузки, загрязнений, поступающих из воздуха и с суши, а также решение проблем, связанных с загрязнением донных отложений (для снижения вторичного загрязнения) и подземных вод. В этом же году были разработаны Планы действий по очистке предварительно выявленных 43 экологически неблагополучных территорий и начаты широкомасштабные работы по реализации Планов действий. Соответственно, был сокращен сброс в озера ряда устойчивых токсичных химических загрязнителей.
Начиная с 1972 г. отмечено снижение на 71 % объемов производства, использования и сброса со сточными водами 7 основных токсичных соединений. С конца 1980 гг. удалось достичь сокращения объема токсичных веществ на 82 %. В итоге резкого сокращения поступления фосфора и других загрязнителей существенно уменьшилось развитие водорослей в озере Эри и снизился дефицит кислорода в придонном слое. Объявленное ранее “мертвым” озеро стало крупнейшим в мире районом добычи окуня.
Однако в 1990 гг. быстрое развитие городов и промышленности продолжало наносить ущерб состоянию окружающей среды на водосборах озер. В Великих озерах обнаружено до одной тысячи видов токсичных загрязнителей, которые попадают туда вместе со сточными водами и кислотными дождями. Проблема кислотных дождей остается одной из наиболее острых, около 50 % кислотных дождей в Канаду поступают из США. Было установлено также, что до 96 % хлорсодержащих химических соединений в водах Великих озер поступает из атмосферы. Возможно, именно поэтому Канада первой подписала подписавших Киотский протокол о регулировании выбросов в атмосферу парниковых газов и ввела на своей территории обязательную систему отчетности по количеству выброшенных в атмосферу парниковых газов для промышленных предприятий. В то же время, США не подписали Киотский протокол.
Для решения проблемы, в первой половине 1990 гг. США и Канада разработали Стратегию защиты Великих озер от загрязнения токсичными веществами, которая начала реализовываться с 1997г. Стратегия включает мероприятия, связанные с заменой высокотоксичных химикатов в промышленных циклах на малотоксичные с поэтапным отказом от веществ, представляющих риск для здоровья людей и окружающей среды. По мнению экспертов, Стратегия вносит значительный вклад в снижение и устранение содержания токсичных химикатов в экосистеме Великих озер.
Большинство экспертов высоко оценивают совместные усилия США и Канады, направленные на улучшение качества вод Великих озер, и считают, что эти представляют собой выдающийся пример сотрудничества как межгосударственного, так и местных водопользователей.
Эксперты подчеркивают достижение серьезного прогресса в повышении качества природных, особенно – поверхностных вод США и Канадой.
Ряд экспертов считают достижения Комиссии сильно преувеличенными. Так, по их мнению, несмотря на колоссальные усилия и материальные затраты на уменьшение загрязненности Великих озер, до настоящего времени концентрация ртути и ряда пестицидов в у некоторых видов рыб настолько высока, что употребление их в пищу опасно для здоровья. Последние отчеты Комиссии содержат также предупреждение о замедлении прогресса в решении ряда проблем – расчистка донных отложений, содержащих устойчивые токсичные загрязнители, и борьба с инвазионными («чужими») видами (видами-вселенцами) животных и растений, поступающими в озера как «балластный груз» океанских судов и другими путями. Опасность заключается в их быстром размножении при отсутствии естественных хищников и других регулирующих механизмов в ущерб новому месту их обитания.
По мнению экспертов, Великие озера, которые остаются главным источником свежей воды в Канаде, могут оказаться перед лицом и других проблем окружающей среды. Так, глобальное потепление может вызвать понижение уровня озер на 1 м к середине XXI века, что может привести к серьезным экологическим последствиям. Нехватка воды может поставить вопрос о необходимости переброски части стока рек или о заборе озерных вод, что создает угрозу устойчивому использованию водных ресурсов.
Эксперты считают, что частые засухи и наводнения, катастрофическое снижение запасов воды в Великих озерах являются основными вызовами для северной части континента. Увеличивающийся дефицит пресной воды в Северной Америке уже стоит США и Канаде десятков миллиардов USD ежегодно.
По прогнозам экспертов, частота крупных наводнений, которые ранее происходили с периодичностью раз в 500 лет, в течение XXI века возрастет в 10 раз. Средний и Южный запад США подвергаются сильным засухам, которые ведут к серьезной деградации почв и снижению уровня подземных вод. Так, запасы подземных вод в крупнейшем водоносном бассейне Огаллала сокращаются ежегодно на 12 км3, дальнейшее понижение уровня подземных вод вызовет дефицит воды в 8 штатах США.
Ситуация с дефицитом воды непосредственно связана с антропогенной деятельностью. Так, перебор воды во время череды засух в США в 1930-х гг., когда фермеры, чтобы хоть как-то уберечь почву от деградации и собрать урожай, интенсивно откачивали воды из подземных источников, сказывается по настоящее время. Уменьшение подземных водных запасов влечет за собой увеличение потребления воды из поверхностных источников, какими являются, в частности, Великие озера. Так, в США ведутся споры о возможности переброски водных ресурсов из Великих озер в реку Миссисипи для удовлетворения нужд в жаркий период года.
В то же время, интенсификация сельского хозяйства и рост городских поселений и населения в целом привели к масштабному росту диффузного загрязнения в результате ливневого стока с городских территорий, смыва с сельскохозяйственных полей, пастбищ и животноводческих комплексов избытка удобрений, пестицидов и гербицидов и других химических препаратов.
По мнению экспертов, этот тип рассеянного загрязнения стал новым вызовом двух последних десятилетий ХХ веке для североамериканского континента.
За 100 лет своей деятельности Комиссия накопила богатый практический опыт в рассмотрении вопросов использования ТВР и окружающей среды.
Так, в частности:
- в 1931 г. Комиссия представила правительствам рекомендации о мерах, направленных на уменьшение выбросов плавильного завода в Трейле (Британская Колумбия) и предложила формулу выплаты компенсации за ущерб, нанесенный США.
Рекомендации Комиссии позволили предотвратить серьезный конфликт;
- в 1944 г. Комиссию попросили исследовать возможность использования и развития реки Колумбии, а в 1959 г. – разработать рекомендации по принципам распределения выгод в низовьях, особенно в отношении гидроэнергии и контроля паводков.
Соответствующий отчет Комиссии помог правительствам США и Канады заключить в 1961 г. Соглашение о развитии реки Колумбия;
- в 1975 г. и 1985 г. Комиссия, по поручению правительств Сторон, изучила вопрос и представила рекомендации по 2 проектам, предложенным к реализации в США (дело водозаборного сооружения в США, Гаррисон, 1975 г.) и Канаде (дело Флетхеда, 1985 г.) относительно возможности нарушения положений Договора 1909 г.
По рекомендации Комиссии оба проекта были отклонены;
- в 1998 г. канадская компания получила разрешение от Министерства окружающей среды Онтарио на экспорт воды в Азию в объеме 600 тыс. м3/год из озера Верхнее.
Однако после обращения МИД Канады к США с предложением рассмотреть этот вопрос Комиссией, канадской компании пришлось отказаться от коммерческой сделки.
В этом контексте, в 2001 г. в Канаде был принят закон, запрещающий массовые заборы воды из Великих озёр и других пограничных рек и озёр.
Эти и другие примеры показывают сложность и спорный характер проблем, рассматриваемых Комиссией. Но они также показывают, что Комиссия с приданными ей полномочиями и единым мандатом способна эффективно организовать работу, особенно по части урегулирования спорных вопросов по трансграничным водам. Что касается такого вопроса, как вододеление, Договор 1909 г. определяет его на основе равного распределения выгод, определяемых в основном выработкой гидроэнергии.
В целом эксперты полагают, что канадско-американская пограничная Комиссия может служить хорошим примером в деле управления трансграничными водными ресурсами. Вместе с тем, эксперты к одной из основных причин успешной деятельности Комиссии относят то обстоятельство, что проблемы, связанные с использованием трансграничных водных ресурсов и охраны окружающей среды, были традиционными вопросами, рассмотрение которых входило в компетенцию Комиссии.
Рис. 5.1. Схема Великих Озер (США-Канада)
Источник: www.go-usa.com.ua/tree/about-canada/45e2e7ead036a/