Трансграничное сотрудничество на международных реках: проблемы, опыт, уроки, прогнозы экспертов

Испано-португальские водные отношения

Основные источники: использованы в целом материалы: [111], а также: 1. Agreement on Cooperation for the Protection and Sustainable Use of the Waters of the Spanish-Portuguese Hydrographic Basins [Albufeira, 30 November 1998]

Испания и Португалия, расположенные на Пиренейском (Иберийском) полуострове, делят водные ресурсы бассейнов трансграничных рек Мино (Mino), Лимия (Limia) Дуэро/Доуро (Duero/Douro), Тажо/Тагус (Tajo/Tagus), Гвадиана (Guadiana). Двусторонние Соглашения 1964 г. и 1968 г. по ТВР и исполнение Сторонами их нормативных положений являются хорошими примерами сотрудничества в этой сфере. Вместе с тем, в последние десятилетия появились новые политические, экономические, социальные аспекты в испано-португальском водном сотрудничестве, которые не были урегулированы действовавшими на то время Соглашениями и требовали своего разрешения. В результате, в 1993 г. были начаты двусторонние переговоры, которые завершились подписанием в 1998 г. Конвенции Альбуфейра (Albufeira Convention).

Конвенция вобрала в себя богатый опыт взаимодействия двух стран в сфере совместного использования ТВР, включавший, в частности, вопросы эксплуатации ГТС и защиты водных ресурсов от загрязнения, борьбы с паводками и засухой и др.

Пиренейский полуостров, расположенный на юго-западе Европы, и включающий территории Испании и Португалии, имеет общий уклон к Атлантическому побережью, и практически все большие реки (за исключением рек Эбро-Ebro и Гвадалкивир-Guadalquivir) имеют направление потока через Португалию к Атлантике.

Площадь общих между двумя странами речных бассейнов охватывает немногим более 45 % территории, собственно в Португалии эта площадь достигает 64 %.

Первым МПА между Испанией и Португалией в сфере совместного управления ТВР было Лимитское Соглашение (Limit Treaty) от 29 сентября 1879 г., в которое были внесены изменения и дополнения в 1912 г. Ряд положений Соглашения 1912 г. и в настоящее время используется как вспомогательный правовой инструмент при решении тех или иных вопросов двустороннего водного сотрудничества.

Следующим шагом в формировании международно-правовой водных отношений стало Соглашение от 11 августа 1927 г., в котором были отражены положения относительно использования гидроэнергетических ресурсов реки Доуро (Douro), и которое в значительной степени стала менее эффективной после подписания Соглашения 1964 г.

В Соглашениях 1912 г. и 1927 г. основной упор был сделан на регулирование вопросов прохождения границы и других обычных видов использования воды, таких как навигация и гидроэнергетика.

Согласно положениям Соглашений 1964 г. и 1968 г., испанско-португальские речные бассейны должны использоваться для извлечения взаимной выгоды, и ни одна из Сторон не могла использовать их исключительно для достижения только своих целей. Вместе с тем, эти 2 Соглашения имеют разную философию. В первом случае был учтен тот факт, что огромный гидроэнергетический потенциал Доуро был необходим для развития промышленности обеих стран и, особенно, – для Испании, во втором – было очевидным, что эти вопросы следует рассматривать и с позиций развития ирригации, так как вместе с урбанизацией возрастала потребность в производстве продовольствия.

Соглашение 1964 г. по реке Douro представляет интерес с точки зрения эксплуатации гидроэнергетических ресурсов реки. Сторонами было принято решение разделить реку на 2 примерно равные части, которые соответствуют трем участкам реки:

(а) верхний участок – от истоков реки Douro до места ее слияния с рекой Tormes, которая расположена на испанской территории, которая относилась к Португалии;

(б) средний участок – между местами слияния рек Tormes и Huebra с рекой Douro, эксплуатация которого возлагается на Испанию;

(в) нижний участок – остальная часть реки в нижнем течении на протяжении 6 км от слияния реки Huebra с Douro и до ее устья, который также относился к Португалии.

Это чисто физическое разделение было самым простым путем и имело и преимуществом то, что позволяло каждой стране независимо организовать работу в соответствии с национальными требованиями на гидроэнергию.

Соглашение 1968 г. имело отношение к урегулированию вопросов по остальным трансграничным рекам между Испанией и Португалией. Соглашение 1964 г. и опыт двустороннего сотрудничества на реке Доуро подвели страны к выводу необходимости развития сотрудничества по другим ТВР. Хотя основой Соглашения было развитие сотрудничества в сфере развития гидроэнергетического потенциала трансграничных рек, новое Соглашение отразило и другие аспекты совместного управления водой общих рек, в первую очередь – ирригации. Так, для частного случая пограничной реки Guadiana (Португалия) было важно гарантировать использование ее вод таким образом, чтобы удовлетворить нужды ирригации в ее бассейне, что было отмечено в Соглашении 1968 г. – в части, касающейся согласования требований гидроэнергетики и ирригации. Чтобы достигнуть взаимной выгоды, границы не были приняты во внимание и были изучены возможности всех притоков реки с точки зрения получения дополнительных эффектов, независимо от того, по чьей территории они протекали.

Также были изучены возможности использования водных ресурсов смежных к рекам Guadiana и Chanza бассейнов в целях удовлетворения нужд ирригации и коммунально-бытового сектора путем предварительного накопления воды в резервуарах путем откачек. Соглашение 1968 г. также подчеркнуло важность поддержания минимальных потоков в течение периодов низкой воды в реке в целях сохранения ее как природного объекта и рыбного хозяйства, хотя они были на более низком уровне определены национальным законодательством договаривающихся сторон.

Для реализации Соглашений 1964 г. и 1968 г. была создана «Испано-португальская Комиссия для регулирования использования международных рек» по названным выше участкам реки. Комиссия состояла из государственных служащих от правительств обеих стран и зарегистрированных эксплуатационных компаний эксплуатации. Комиссия имела полномочия одобрить или отклонить предпринимаемые действия во исполнение достигнутых договоренностей, и она является первой инстанцией, которая рассматривала спорные проблемы прежде, чем они могли быть представлены любой стороной к разрешению в арбитражном порядке.

В 1993 г. модель водного сотрудничества, отраженная в Соглашениях 1964 г. и 1968 г., дала сбой. Основной причиной стал разработанный в 1993 г. проект Закона о Национальном Гидрологическом Плане (НГП), который игнорировал текущую ситуацию и ущемлял требования Португалии в воде, что существенно нарушало сложившийся «статус-кво» в испано-португальских водных отношениях.

Соглашения 1964 г. и 1968 г. добросовестно выполнялись.

Однако увеличение в 1970 гг. водопотребления в разных секторах экономики и на разных территориях обеих стран привело к конкуренции и напряженным отношениям между ними. В этих условиях в действующие соглашения необходимо было внести изменения, этот процесс был развит в 1990 гг., когда проповедовалась так называемая “новая водная культура”, которая должна была принять во внимание изменившиеся параметры водопользования. Прежде всего, требовалось принять во внимание разноаспектный характер требований водных ресурсов и, продумать цели проектов двустороннего сотрудничества, и основные модификации должны были касаться отношений между регионами, расположенными в верхнем и нижнем течении реки.

В обеих странах произошли значительные политические, социальные, и экономические изменения, которые необходимо было пересмотреть в соответствии с положениями двустороннего Договора о дружбе и сотрудничества от 22.11.1977 г., ряд из которых касались ТВР. В соответствии с изменившимися реалиями вопрос был рассмотрен осенью 1993 г. на испанско-португальской министерской встрече на высшем уровне (Пальма-де-Мальорка), которая дала старт формальному процессу переговоров для заключения нового соглашения по ТВР. Новое Соглашение должно было расширить сферу своего действия, включая защиту водных ресурсов от загрязнения. Было проведено несколько встреч на экспертном уровне, на котором представители обеих сторон обсудили технические и юридические аспекты будущего соглашения.

На следующей министерской встрече на высшем уровне (Опорто, ноябрь 1994 г.) была принята так называемая “Декларация Опорто”, которым была создана Комиссия высшего уровня для ведения переговоров. В Декларации были подтверждены интересы обоих правительств в создании устойчивой двусторонней структуры УВР, перечислены основные вопросы, которые должны быть отражены в соглашении, а также имелось положение о необходимости завершения работ в кратчайшие сроки.

На первом этапе переговоров, до 1996 г., существенного продвижения в переговорном процессе не наблюдалось по причине парламентских выборов в Португалии и Испании в 1995 г. и 1996 г. и изменения состава правительства в обеих странах. Принимая во внимание политическую причастность на самых высоких уровнях в начале переговоров, процесс их замедления считался естественным. Однако, несмотря на это, воля и желание к проведению переговоров имелись.

На втором этапе переговоров (с 1997 г.) ситуация существенно изменилась, так как устойчивые правительства были сформированы в обеих странах, и они были готовы выполнить обязательства, принятые предыдущими правительствами. Стороны согласились, что в основу переговоров и будущего соглашения будут положены принципы Декларации Опорто. На этой стадии переговоров имел место процесс разработки Европейской Водной Директивы (ЕВД) , которая положительно повлияла на процесс переговоров. Также были приняты во внимание и другие документы МВП.

На завершающем, третьем этапе переговоров (второй и третий кварталы 1998 г. и до заключительной встречи в Альбуфейра), были приняты решения по ключевым вопросам двусторонних водных отношений: трансграничное воздействие, режимы потока с требуемыми ограничениями, водные права сторон и др.

В результате, во время встречи на высшем уровне было подписано Соглашение по сотрудничеству для защиты и жизнеспособной эксплуатации вод в испанско-португальских речных бассейнов, которое известно как Соглашение Альбуфейра (или Конвенция Альбуфейра). Весьма важным обстоятельством переговорного процесса стало восстановление климата взаимного доверия для достижения соглашений, который ухудшился в течение имевшего место кризиса в двусторонних отношениях, что негативно повлияло и на общественное мнение в обеих странах.

Структура Соглашения Альбуфейра относительно проста – Преамбула, 35 статей в 6 частях, 2 Приложения и Дополнительный Протокол также с Приложением.

Преамбула суммирует общую политику Договора, синтезируя основные его положения.

В Преамбуле, кроме прочего, подчеркнут принцип баланса между использованием и защитой водных ресурсов для устойчивого (жизнеспособного) развития и координации усилий будет соблюден обеими странами для совместного УВР трансграничных рек. Устойчивость означает, что использование водных ресурсов в любой части речного бассейна (которое ранее считалось само собой разумеющимся) должно производиться таким образом, чтобы оно не оказывало существенное воздействие для другой стороны. Потенциальное использование вод должно анализироваться на предмет его влияния (негативных воздействий) на устойчивость водопользования.

Заключение одного соглашения, вместо нескольких для разных рек, более важно в международном контексте, так как основывается на положениях предыдущих соглашений. В этом плане, Соглашение изложено как договор в сотрудничестве с установлением механизмов обмена информацией и консультаций в рамках существующих институциональных структур для реализации совместных действий.

Обмен информацией не ограничивается техническими данными, а предусматривает также взаимное извещение в сфере водного законодательства и административных методов УВР, чтобы использовать близкие инструменты управления в обеих странах.

Созданная Соглашением Двусторонняя Комиссия (ДК) должна быть информирована национальными водными администрациями относительно действий, оговоренных в Соглашении. ДК не имеет юридических полномочий для обеспечения выполнения своих решений, но в настоящее время проводится работа для определения формата полномочий ДК. ДК консультирует правительства обеих стран, представляет оценки тех или иных действий в конкретных речных бассейнах и, таким образом, формирует фундаментальный инструмент для принятия решений по тому или иному вопросу.

Вопрос оценки трансграничных воздействий особенно важен, в первую очередь – для стран, расположенных ниже по течению реки. Принятое в Соглашении решение по данному вопросу отвечает положениям МВП, в особенности Водной Конвенции 1992 г, подписанного обеими странами. Это касается как предотвращения, так и уменьшение трансграничных воздействий, а также не причинения существенного ущерба, принятия мер предосторожности и др. В Соглашении также предусмотрено, что осуществляется непрерывный контроль реализуемых проектов и последствий, исключение действий, которые могут оказать потенциальное негативное влияние на здоровье населения, общественную безопасность, или другие общие интересы.

УВР при чрезвычайных ситуациях предусматривает 3 направления:

(а) качество водных ресурсов, предотвращение и контроль загрязнений;

(б) использование воды с соблюдением определенного режима стока (имеется и отдельный анализ);

(в) собственно чрезвычайные явления или ситуации, включая засуху и дефицит воды.

Для каждого случая расписан механизм соблюдения соответствующих нормативов.

Для случаев общей защиты ТВР от загрязнения приняты соответствующие положения ЕВД. Относительно мер для предотвращения и контроля загрязнений, акцент сделан на координации процедур и мер, принятых обеими странами, и положении, что они не должны отличиться от положений водного законодательства ЕС.

В части водопользования предусмотрены рациональное использование, технологии сбережения воды, применение экономических инструментов, и др., включая ситуации засухи и водного дефицита. Основным для случая непреднамеренного (случайного) загрязнения является принятие действий для минимизации его негативных эффектов.

Соглашение не указывает различие между различными ситуациями, связанными с наступлением засухи, так как засуха, прежде всего, связана с гидрометеорологическими условиями, в то время как дефицит ресурсов имеет комплексную природу.

Как правило, водный дефицит – субъективная ситуация, однако субъективность можно ограничить, а природные условия – нет. Комиссия, созданная для развития и выполнения соглашения, является структурой, которая производит оценку ситуации и разрабатывает и рекомендует действия на случай засухи.

Вопрос режима речного стока является наиболее важным аспектом Соглашения, и он регулируется отдельной статьей (19) и дополнительным Протоколом. Соглашением устанавливается объемы гарантируемых объемов стока (больше для испанских частей трансграничных рек, которые находятся выше по течению) в определенных пунктах.

Соглашение устанавливает минимальные стоки также для участков рек, находящихся ниже по их течению, для сохранения естественного водного режима рек. Критерии для установления режимов речного стока определены в Протоколе к Соглашению.

Эксперты считают, что положения о режиме стока являются в своем роде уникальными

Водная безопасность Португалии зависит частично от воды, поступающей из Испании, и в большей степени – от качества воды. Это более существенно в отношении реки Гвадиана (Guadiana), для которой объемы воды были установлены с достаточными гарантиями, чтобы можно было разработать Бассейновые планы управления водой.

Соглашение Альбуфейра особо подчеркивает необходимость гарантий существующих использований воды и соблюдения соответствующих положения Соглашений 1964 г. и 1968 г. Как указано выше, дополнительный Протокол к Соглашению детализирует режимы стока для каждого из рек. Дополнительный Протокол устанавливает режимы стока для рек Мино (Mino), Доуро (Douro), Тажо (Tajo, Tagus), Гвадиана (Guadiana) с определением гидрологических постов (ГП) и доли от минимального объема речного стока на них внутри гидрологического года. Так, для реки Гвадиана (Guadiana) на плотине Бадажоз (Badajoz dam) и ГП Помарао (Pomarao Gauging Station) ежедневный расход воды не должен быть ниже 2,0 м³/с.

Объемы стока, втекающие в Португалию, соответствуют естественным, и это принято за среднюю поставку, объемы приняты с учетом гидрологической изменчивости рек.

Соглашение Альбуфейра не устанавливает формально помесячный гарантированный сток по каждой реке, так как это, по мнению экспертов, могло бы повлечь за собой недоверие относительно выполнения этих условий. В то же время, Соглашение имеет механизмы обеспечения гарантированных экологических попусков.

Обеспечение требований к воде всех водопользователей, попусков для сохранения экосистем, включая устье реки является обязательным условием. Эти требования на воду не имеют точно определенного размера, и предыдущие использования могут быть ограничены в соответствии с решениями Комиссии.

Соглашением Альбуфейра были учреждены 2 двусторонние институциональные структуры для развития трансграничного водного сотрудничества:

- (1) Конференция Сторон на высоком политическом уровне;

- (2) Комиссия по развитию и применению Соглашения (КРПС), то же, что выше – ДК (двусторонняя комиссия) – для выполнения технических функций. ДК была сформирована на паритетных началах.

Обычно институциональные структуры создаются для развития процесса управления, и они же являются первой инстанцией для разрешения возможных конфликтов. Однако для ДК и ее членов формула деятельности не была определена. Число членов ДК должен быть минимальным, чтобы она была работоспособной и с учетом того, что все сектора управления должны быть представлены в ней. КРПС работает в непосредственном контакте государственными администрациями каждой страны. Устав ДК позволяет участвовать в ее работе государственным службам или другим социальным группам населения. В настоящее время каждая национальная делегация представлена в ДК 7 членами – председателем, вице-председателем, и 5 другими членами. Однако это число может быть изменено в любое время в соответствии с соглашением между Сторонами. Решения ДК принимаются на основе консенсуса, и направляются правительствам Сторон на рассмотрение.

ДК, в отличие от других аналогичных Международных Комиссий, не имеет никаких юридических полномочий, кроме как установленных для нее в Соглашении, поэтому имеет лишь консультативные функции.

ДК не выполняет Соглашение в части соответствующей компетенции национальных администраций. Это может быть и преимуществом, так как позволят сосредоточиться только на вопросах совершенствования водного управления без бюрократического обязательства выполнять определенные действия. Основной помехой этому может быть лишь недостаток профессиональных навыков членов Комиссии по конкретным вопросам двусторонних водных отношений.

Основу деятельности Комиссии составляют действия сформированных рабочих групп (РГ), число которых не ограничено. Комиссия создает РГ, состав и мандат которой зависит от текущей ситуации. Как правило, членами РГ являются сотрудники соответствующих национальных государственных служб, но нет препятствий и для специалистов других категорий стать членами Комиссии.

Практика работы Комиссии показала, что могут создаваться группы 2 типов:

(1) для решения конкретных вопросов;

(2) для решения вопросов общего характера.

Участие гражданского общества в работе Комиссии и в развитии двустороннего сотрудничества в водной сфере является одной из целей Соглашения, и это положение зафиксировано в Уставе Комиссии. Цель достигается через организацию форумов с участием общественности для изучение мнений основных ЗИС по тем или иным проектам и вопросам. Однако принятие согласованного мнения затрудняется разным пониманием одних и тех же проблем по разные стороны границы.

Наивысшей силой обладает Конференция Сторон, во время проведения которой действие Соглашения приостанавливается. Частота проведения Конференций Сторон не установлена. Одной из наиболее важных функций Конференции является решение вопросов, которые не могли быть решены в рамках Комиссии.

Конференция созывается по просьбе заинтересованной в ней Стороны.

Механизмы решения конфликтов предусматривают переговоры и консультации, и при исчерпании этих средств – предусматривается классическая процедура арбитража, с возможностью передачи спора на рассмотрение Международного суда.

Соглашением за Сторонами закреплены права и обязанности, которые отвечают принципам и положениям современного международного права окружающей среды (МПОС). Главная задача Комиссии состоит в создании условий для соблюдения принципов МПОС, развитие инициатив устойчивого использования ТВР согласно нормам МПОС. Так, подчеркнуто, что «Стороны осуществляют обмен информацией относительно новых видов водопользования, изменяющих гидрологический режим существенно и включенных в структуру процессов планирования».

Соответственно, проект Национального гидрологического плана (НГП) Испании был представлен португальской делегации в Комиссии для рассмотрения. Португалия сделала то же самое – представила испанской делегации в Комиссии Национальный водный план (НВП). Комментарии и возражения к НГП и НВП были минимальны и удовлетворительно решены для обеих Сторон через обсуждение между Председателями делегаций Сторон и передачи в РГ для решения технических вопросов.

Комиссия вскоре провела 3 пленарных встречи и создала 8 РГ по специфическим вопросам и аспектам двусторонних отношений. В частности, одна из РГ специализировалась на координации планируемых мер в соответствии с положениями ЕДВ, обязательными для обеих стран.

Работа над Соглашением Альбуфейра (1998 г.) показала, что учет предшествующего опыта (Соглашения 1964 г. и 1968 г.) и его адаптация к новым реалиям дают положительные результаты. Для решения технических вопросов целесообразно предусмотреть возможность создания институциональных структур с наделением их гибкими полномочиями и без привязки к текущей ситуации.

Новые международно-правовые положения должны вобрать в себя позитив ранее наработанных правил межгосударственного водного управления, учесть современный опыт и базироваться на общепризнанных принципах и нормах МП, МПОС и МВП.

Рис. 4.4а. Карта Испании и Португалии
Источник: pribalt.info/karta/karta.php

Рис. 4.4б. Трансграничные речные бассейны между Испанией и Португалией
Источник: Santafe Martinez J.M., 2003