Трансграничное сотрудничество на международных реках: проблемы, опыт, уроки, прогнозы экспертов
Израильско-палестинские водные отношения
Основные источники: [1, 41, 42, 64, 69, 80, 87, 93] и др., а также: Водный сектор Израиля // Информационный сборник НИЦ МВК, №1 (28), май 2008 г., 55 с.
Израиль и Палестина имеют два главных общих водных источника.
Первым из них является подземный водоносный горизонт, расположенный на границе между Западным берегом и Израилем и обеспечивающий все нужды палестинцев на Западном берегу (бытовые, промышленные и аграрные).
Из этого источника Израиль откачивает около 1/4 объема воды, которая распределяется в соотношении: Израиль и поселения на территориях – 80% и Палестина – 20%.
Второй общий источник – бассейн реки Иордан, включающий верхний Иордан и его притоки, озеро Кинерет, реку Ярмук и нижний Иордан. Права Палестины на источник обусловлены тем, что Западный берег расположен в низовьях реки Иордан. Израиль извлекает из него около 1/3 потребляемой воды. Палестина не пользуется водой источника, если не принимать во внимание то небольшое количество воды, которое выкачивает из него Израиль и поставляет в сектор Газа.
Водные проблемы между Израилем и Палестиной, с началом переговоров в 1991 г., интенсивно обсуждалась на разных уровнях. Палестина выдвигала ряд требований к Израилю по разделу вод, в частности, ставила вопрос возврата под ее контроль водных ресурсов оккупированных Израилем территорий в 1967 г. Однако в первые раунды переговоров Израиль отказывался включить водную проблему в общий пакет вопросов, выносимых на переговоры. Только в мае 1993 г. на встрече в Осло (Норвегия) представитель Израиля согласился использовать термин «палестинские водные права”.
Однако на состоявшихся позднее израильско-палестинских переговорах в Эйлате Израиль подчеркнул, что речь идет исключительно о правах на воду Западного берега реки Иордан, но не реки Иордан, как того требовали палестинцы. Тогда же Израиль согласился, что необходим поиск взаимоприемлемой формы управления водами зоны.
Существенным шагом вперед было подписание 13 сентября 1993 г. Израилем и Палестиной Вашингтонской Декларации, которая определила принципы организации временного самоуправления для Палестины. Декларация явилась началом реального переговорного процесса по достижению водного урегулирования. Хотя Декларация не дала четкого определения того, в какой степени будет осуществляться палестинский контроль над водными ресурсами в переходный период, тем не менее, в ней было оговорено, что создается палестинская водная администрация:
- “…Совет (временный палестинский орган самоуправления)…создаст, среди прочего... палестинское ведомство по водоснабжению...” (п.4 ст. VII).
Другие вопросы, связанные с сотрудничеством в сфере использования водных ресурсов, включили, в частности, необходимость разработки:
- «проекта развития системы водоснабжения, который будет разработан экспертами с обеих сторон и …определит характер сотрудничества в этой области на Западном берегу и в секторе Газа” (Прил. III, п. 1).
Также было указано, что:
“Программа регионального экономического развития может включать следующие элементы: …Региональный проект опреснения морской воды и другие проекты в области использования водных ресурсов” (Прил. IV, п. 2).
Достижением было, что Стороны договорились о 2-х важных принципах, которые должны стать предметом будущих переговоров:
а) справедливый характер водопользования
б) совместное управление этим процессом.
Положения на переходный период и принципы разрешения водных споров нашли свое отражение также в двух последующих документах:
- Каирском Соглашении от 4 мая 1994 г. (т.н. Соглашение «Иерихон-Газа»), которым была создана Палестинская национальная администрация (ПНА) в секторе Газа и городе Иерихон на Западном берегу реки Иордан,
- Табском Соглашении (Вашингтон, 28 сентября 1995 г.), которая распространяла юрисдикцию ПНА и на ряд других поселений Западного берега реки Иордан.
По Каирскому Соглашению, относящемуся исключительно к сектору Газа и Иерихону, УВР в указанных районах было передано ПНА.
В частности, в Приложении II к Каирскому Соглашению подчеркнуто:
«Все водные и канализационные системы в секторе Газа и районе Иерихона будут эксплуатироваться, управляться и расширяться… Палестинской администрацией таким образом, чтобы не допускать какого–либо ущерба водным ресурсам».
Сектор Газа и район Иерихона находятся в зонах острого водного дефицита, поэтому полностью проблема не была решена, а в целом произошло перераспределение ответственности между Израилем и ПНА. Надежды ПНА связывались с тем, что переход под их контроль остальных районов Западного берега реки Иордан, где ситуация с водой была намного лучше, позволит сбалансировать эту ситуацию.
Но в вопросе контроля над зоной, богатой водой, Израиль оказался менее уступчивым.
Табское Соглашение подтвердило, что:
“Израиль признает палестинские права на воду на Западном берегу”, и уточнило:
“Эти права… будут вынесены на переговоры об окончательном статусе и урегулированы в Соглашении об окончательном статусе, имеющем отношение к различным водным ресурсам” (Приложение III, ч. II).
Согласно Соглашению, ПНА получала “дополнительные водные ресурсы” (из израильской сети выделялось 14.5 млн. м3/год, из которых 10 млн. м3 направлялось в Газу), однако эти объемы не могли покрыть требования палестинцев в воде.
Поступление 4.5 млн. м3/год для Западного берега и 10 млн. м3/год для сектора Газа через сеть водной компании “Мекорот”, которая уже к этому времени обеспечивала палестинцев Западного берега половиной воды для бытовых нужд, ПНА восприняла как упрочение ее водной зависимости от Израиля. По мнению ПНА, Израиль оставил за собой контроль за водными ресурсами как в Израиле, так и в ПНА, так как Израиль оставил за собой право выкачивания и распределения воды, согласно новым квотам.
Вместе с тем, Соглашением были заложены основы совместного УВР, решен вопрос создания Совместного водного комитета (СВК), который будет состоять из равного числа представителей палестинской и израильской сторон. Но вопросы водоснабжения еврейских поселений на Западном берегу реки Иордан и в секторе Газа и границ бассейнов водных источников внутри Израиля остались за пределами полномочий СВК. Нормативное положение, что решения СВК “должны приниматься консенсусом”, давало Израилю налагать вето на любые, не отвечающие его интересам попытки изменить статус-кво в сфере водных ресурсов этой зоны.
На время подписания названных соглашений стороны полагали, что эти соглашения являются промежуточным этапом на пути достижения более приемлемых условий раздела водных ресурсов. Хотя ряд вопросов остались нерешенными, соглашения стали серьезным шагом вперед в двусторонних водных отношениях.
Основным положительным итогом двусторонних контактов в сфере совместного УВР является явный прорыв после десятилетий вражды и непонимания.
Стороны признали права Сторон на использование водных ресурсов. По итогам переговоров определилась квота для ПНА, и основной проблемой оставался контроль над водными ресурсами. В то же время, передача ПНА права контроля над водными ресурсами палестинских территорий была сопряжена с риском поставить под угрозу водоснабжение Израиля, так как имелись опасения, насколько грамотно и рационально будут использоваться водные ресурсы на палестинской территории.
Видимо, это является основной причиной, что вопрос передачи контроля над водными ресурсами в руки ПНА Израиль решил оставить до лучших времен, пока уровень взаимных отношений и техническая оснащенность палестинцев сможет выйти на должный уровень. В целом позиция Израиля была обусловлена не в последнюю очередь тем, что он провел большой объем научно-исследовательских и других работ по сбору информации о водных запасах региона, что диктовало необходимость жесткого централизованного управления ограниченными водными ресурсами, необходимого для эффективного планирования их использования.
С другой стороны, следует учитывать высокую технологическую развитость Израиля, позволяющую ему не только изыскивать дополнительные источники воды, но и более эффективно их использовать. В дальнейшем, в частности, после начала в 2000 г. палестинского восстания, двустороннее сотрудничество значительно ослабло.
Как сказано выше, Израиль испытывает острый водный дефицит, и водные ресурсы недостаточны для удовлетворения возрастающего спроса. Поэтому Израиль как главную в водохозяйственной сфере поставил задачу использования воды в режиме нормирования, что закреплено законодательно.
Представляет интерес ряд основных направлений водной политики Израиля, связанные с решением водных проблем на национальном и трансграничном уровнях.
Общая потребность Израиля в водных ресурсах оценивается примерно в 2.0 км3/год, из которого на сельскохозяйственный сектор приходится около 50 %. В благоприятные годы примерно 2/3 объема потребляемой воды извлекается из подземных, и 1/3 – из поверхностных источников (Галилейское море).
УВР в Израиле возлагается на Водного комиссара (ВК), который назначается правительством Израиля. Большая часть ответственности за УВР возлагается на Министерство национальной инфраструктуры, а ответственность по определенным специфическим вопросам – на Министерства сельского хозяйства, здравоохранения, финансов, охраны окружающей среды и внутренних дел.
В Израиле принят Переходный генеральный план (ПГП) развития водного хозяйства на период 2002-2010 гг., основные положения которого сводятся к следующим:
(1) Общая цель ПГП – разработать рамки развития и восстановления сектора водоснабжения к концу десятилетия (2010 г.), с учетом интересов Палестины. Среди намеченных действий имеется и позиция импорта воды из Турции – 50 млн. м3/год.
(2) Деятельность водного сектора Израиля основывается на новой политике водного сектора (НПВС) Израиля, которая включает ПГП и сформирована из трех главных компонентов:
- обеспечение водоснабжения;
- социальные и экономические требования;
- природоохранные и экологические потребности.
(3) В трансграничном контексте в ПГП предусматривает подачу воды, соответствии с договорными обязательствами, в Иорданию и ПНА, и эта часть водных ресурсов является неотъемлемой частью национального водохозяйственного баланса.
(4) В соответствии НПВС и ПГП:
- орошаемые сельскохозяйственные земли не будут увеличиваться, и будут обеспечиваться водами солоноватыми, паводковыми и очищенными сточными,
- требования на воду природоохранного сектора рассматриваться как требования любого другого сектора,
потребляющего воду,- все требования на воду обеспечиваются даже при экстремальных погодных условиях.
(5) Соответствующее законодательство является правовой основой реализации ПГП.
В частности, Закон «О воде»:
- отменил частную собственность на водные ресурсы, и объявил водные ресурсы собственностью общества,
- подчеркнул, что только централизованное распределение водных ресурсов может обеспечить оптимальное использование их ограниченных запасов,
- укрепил за государством право контроля и распределения водных ресурсов (т.е. установил механизм административного распределения водных ресурсов),
(6) Согласно Закону Израиля «Об измерении воды», в частности:
- подача воды потребителю осуществляется исключительно через ее измерение и каждому потребителю в отдельности.
- Водный Комиссар имеет право запрещать подачу и потребление воды, пока не будет установлено водомерное устройство.
- плата за воду взимается согласно показаниям водомерных устройств.
- ПГП реализуют Водный Комиссар и его подразделения (гидрологическая служба, отделы управления спросом, водной безопасности, внешних связей и др.).
Плату на воду устанавливает компания «Мекорот», обеспечивающая 2/3 водоснабжения страны. Ставки устанавливаются Министерством национальной инфраструктуры и Минфином и утверждаются Финансовым комитетом Кнессета Израиля.
(7) В рамках ПГП составлен Сводный национальный водохозяйственный баланс (СНВБ) Израиля, который включил такие параметры как численность населения, сектора национальной экономики, потребляющие воду, виды вод, из которых складывается водный баланс (пресные, восстановленные, сточные, опресненные и др.).
Ниже приведены (табл. 2.1) результирующие данные СНВБ, включая объемы поставки водных ресурсов для Иордании и Палестины
Таблица 2.1
Национальный водохозяйственный баланс Израиля (млн. м3/год)
(7.1) При составлении планов развития в основу были положены 2 основных сценария:
- «Базовый» – потенциал реализации на основе последних решений правительства
- «Пессимистический» – ограниченный потенциал реализации в водном хозяйстве
В основу расчета «базового» сценария развития положен ряд последнего десятилетия
.***
На Ближнем Востоке, по сравнению с другими регионами планеты, «водный вопрос» является, одним из главных составляющих межгосударственных отношений. Так, Израиль намерен рассматривать «водный вопрос» как важнейший фактор разрешения политического кризиса в регионе и включать водную проблему в общий пакет мирного урегулировании на переговорах. На важность водного фактора в межгосударственных отношениях обращали внимание и другие лидеры стран региона. Так, Президент А.Садат в 1978г. (сразу после заключения Кэмп-Дэвидских Соглашений) сказал, что теперь причиной войны между Египтом и Израилем может стать только вода, а в 2001г. премьер-министр Израиля А.Шарон заявил, что любая попытка лишить Израиль части воды, будет воспринята как casus belli.
Переговорный процесс – единственный путь, чтобы не имели место такие мрачные прогнозы и заявления.
Президент Израиля Ш.Перес, лауреат Нобелевской премии мира (1994г.) в своей новой книге назвал 4 главные причины острого водного кризиса в регионе, а именно:
- природные явления, которые обуславливают относительно малые водные запасы,
- быстрый рост населения, что сокращает объем доступной воды на душу населения,
- бездумная эксплуатация водных запасов, принимаемые по их экономии меры неэффективны или малоэффективны,
- порочная политика.
Представляют интерес размышления нобелевского лауреата в отношении четвертой (безусловно, – самой важной) причины нехватки поды в регионе.
Цитаты из книги:
- «Национальная политика водопользования разрабатывается без учета потребностей соседних стран и будущих поколений…»;
- «Если Израиль не заключит мир с Сирией, Ливаном и Иорданией, бассейны Иордана и Ярмука могут снова стать очагами опасной вражды»;
- «…войны за воду ничего не решают. …после того, как поднятые войной тучи пыли осядут, первоначальные проблемы останутся»;
- «…для решения проблемы необходимо коренное изменение политики стран региона»;
- «…Нехватка воды больше, чем что-либо другое, доказывает объективную необходимость создания региональной системы»;
- «Создание совместной региональной организации… положит конец конфликтам и будет способствовать торжеству мира. Региональная система выходит за рамки местного национализма и обеспечивает общие интересы всех жителей региона»;
- «Региональной системе не понадобится посредник … Само ее существование обеспечит прочное партнерство стран региона на основе их реальных интересов».
В целом, изложенное выше перекликается с оценками, данными в Отчете ООН («Комплексная оценка мировых пресноводных ресурсов», 1997 г.):
«…Во всем мире развиваются локальные и региональные проблемы количества и качества воды, в значительной степени - из-за плохого распределения воды, расточительного использования ресурса и отсутствия необходимого управления»;
- «Если многие из современных подходов к управлению водными ресурсами не изменятся, это приведет к увеличению дефицита воды. …увеличится риск возникновения большего конфликта из-за водных ресурсов более чем 300 трансграничных рек и подземных бассейнов. Это доказывает важность сотрудничества по речным системам, совместно используемым несколькими странами. Необходимо разработать соглашения о вододелении, предусматривающие извлечение максимальных выгод всеми водопользователями».
Заключая тему о межгосударственных водных отношениях на ближнем Востоке, отметим, что за последние 40 лет со времени принятия конференцией Глав арабских государств (после арабо-израильской войны 1967г.) резолюции о «три нет»:
- «нет» признанию Израиля,
- «нет» переговорам с Израилем,
- «нет» миру с Израилем
произошли разительные перемены к лучшему. Среди них следует отметить прогресс израильско-арабском диалоге в целом, особенно – в отношениях между Израилем и Иорданией, а в последние годы – в израильско-палестинском мирном процессе.
Это стало возможным вследствие пересмотра подходов к вопросам урегулирования взаимных отношений – от перманентно-конфронтационной к коллективным усилиям
.И частью этого процесса являются, прежде всего, совместные усилия по решению проблемы ТВР, способствовавшие общему прогрессу во взаимных отношениях.
Рис. 2.5. Карта Израиля с границами сопредельных государств
Источник: www.travelisrael.ru/israel_map.html
Рис. 2.6. Схема потока подземных вод в Израиле и Палестинских территориях
Источник: Доклад о человеческом развитии, 2006, с. 217