Трансграничное сотрудничество на международных реках: проблемы, опыт, уроки, прогнозы экспертов
Бассейн реки Иордан (Египет, Израиль, Иордания, Ливан, Палестина, Сирия)
Основные источники: [1, 2, 8, 14, 20, 23, 29, 41, 49, 59, 62, 68, 69, 97] и др.
Река Иордан имеет истоки в трех странах, река Хасбани (сток – 0.125 км3/год) берет начало в Южном Ливане, река Дан (0.250 км3/год) - в северном Израиле, и река Баниас (0.125 км3/год) – в Сирии (Голанские высоты). Эти реки сходятся в Израиле и образуют реку Иордан, впадающую в Галилейское море. На расстоянии около 10 км ниже Галилейского моря в Иордан впадает река Ярмук (сток – около 0.5 км3/год).
Площадь бассейна реки Иордан – около 18300 км2, сток – около 1,4 км3/год.
Река Иордан имеет самый маленький бассейн в регионе, но является одной из самых напряженных и проблемных в контексте использования ТВР.
Река Ярмук начинается в целом в Сирии и образует границу между ею и Иорданией. Воды реки Иордан имеют относительно высокий уровень минерализации, особенно в низовьях. Как поверхностные, так и подземные водные ресурсы бассейна страдают от чрезмерного использования. Интенсивное использование подземных вод происходит в Израиле, Иордан использует ресурсы не возобновляемых подземных бассейнов.
Политические кризисы по использованию ТВР были характерны для региона, и они резко обострились после образования государства Израиль в 1948 г.
Израиль практически сразу после образования взял под контроль Иордан, главную реку Палестины, так как без него выживание государства в регионе с ограниченными водными ресурсами было бы затруднено. В 1951 г., когда Иордания обнародовала свой план ирригационного освоения Восточного Гхора в Иорданской долине с водозабором из реки Ярмук, Израиль начал дренаж болот Гулех. Данная деятельность вызвала несколько перестрелок на границах между Израилем и Сирией. В 1953 г. Израиль начал строительство Национального водного пути (водовода-канала). Канал, подававший воду в прибрежную равнину и пустыню Негев, был первой очередью системы перераспределения вод в регионе. Строительство водозаборного сооружения было остановлено после военных действий Сирии на границе с Израилем.
Спор между Израилем и соседними арабскими странами по водам реки Иордан имеет давнюю историю, и мировое сообщество не оставляло без внимания данную проблему. В частности, с середины 1940 гг. предложено несколько проектов для решения водного вопроса между странами региона, но только один из них – т.н. объединенный план Джонсона - был в 1955 г. одобрен и согласован с Израилем и арабскими странами.
В 1953 г. специальный представитель США Д.Эйзенхауэр Э.Джонстон выступил посредником между конфликтующими сторонами на переговорах по комплексному урегулированию вопросов прав на поверхностные воды в бассейне реки Иордан. Планы Джонстона включали строительство нескольких плотин и каналов, а также точное распределение водных ресурсов между странами бассейна.
Хотя в 1950-х гг. переговоры, известные как Джонстонские, закончились неудачей, однако они позволили достичь согласия по некоторым аспектам технического сотрудничества по использованию ТВР между Иорданией и Израилем.
Полномочные представители достигли соглашения относительно плана в октябре 1955 г. Несмотря на проведение важных международных переговоров, заключительный план Джонстона был отклонен Советом ЛАГ в том же году (1955 г.). Отказ был частично вызван тем, что арабские страны (особенно Иордания) не нуждались во всесторонней программе развития водного хозяйства при непосредственном участии Израиля. Однако усилия США способствовали продолжению переговорного процесса по налаживанию сотрудничества между Израилем и Иорданией, и было положено начало неформальным встречам ответственных должностных лиц Израиля и Иордании для обсуждения нормы расходов и распределения ресурсов реки Ярмук.
С 1955 г. Израиль и Иордания при участии США регулярно проводили переговоры о совместном пользовании вод реки Иордан, хотя до последнего времени эти страны юридически находились в состоянии войны друг с другом.
После арабо-израильской войны 1956 г. надежды на взаимоприемлемое решение этого вопроса отошли в прошлое. Стороны чувствовали себя независимыми в достижении одностороннего решения трансграничной водной проблемы. В 1959 г. Израиль начал осуществление плана «Национальный водный путь» (НВП) для переброски воды из Тивериадского озера (то же: озеро Киннерет, Галилейское море) в пустыню Негев.
Это вызвало негативную реакцию арабских государств. Сирия заявила, что реализация плана угрожает их безопасности, т.к. в этом случае Израиль может поселить на своих землях большее число иммигрантов, увеличив тем самым свою военную мощь. В итоге между Израилем и Сирией возник военно-политический кризис, в который в разной степени были вовлечены также Египет, Иордан, Ливан.
1963-1964 гг. в целом характеризуются напряженными отношениями между Израилем и названными странами арабского мира. Первая Арабская встреча на высшем уровне была организована в 1964 г., когда водозабор из бассейна Иордана для НВП в Израиле стал неизбежен. Было достигнуто соглашение, что водозабор в верхнем течении реки Иордан будет осуществляться арабскими государствами, при одобрении планируемого Иорданией строительства плотины на реке Ярмук.
В 1965 г. арабские страны начали реализацию плана строительства головного водозабора для предотвращения поступления стока верхнего течения реки Иордан в Израиль, что привело позже к вооруженному конфликту. Периодические столкновения по вопросам раздела ТВР имели место и позже. В частности, с 1965 по 1967 гг. между Сирией и Израилем имели место 4 вооруженных конфликта из-за строительства водозаборных сооружений в Сирии.
В июне 1967 г. (Шестидневная война) Израиль разрушил водозаборное сооружение в Сирии, которое сирийцы и иорданцы намеревались построить на реке Ярмук - притоке Иордана, и получил физический доступ к смежным зонам в Египте, Иордании и Сирии, значительно улучшив свою стратегическую позицию в отношении ТВР. Включение в зону своего влияния Голанских высот имело ту же цель (контроль над источниками воды), так как Западный берег реки Иордан богат подземными водами.
Война 1967 г. позволила Израилю управлять двумя (реки Баниас и Дэн) из трех (+ Хасбани) истоков реки Иордан и зоной восполнения бассейна подземных вод Яркон-Таниним, который теперь обеспечивает 1/3 пресноводного водоснабжения Израиля.
Споры из-за доли воды из реки Ярмук привели к двум конфликтам между Израилем и Иорданией в июне и августе 1969 г.
Переговоры в 1969-1970 гг. между Израилем и Иорданией, при посредничестве США, привели к заключению мирового соглашения. Израиль смог убедить, что снижение стока Иордана было естественным.
Понимая необходимость урегулирования «водного вопроса» по реке Иордан, Иордания и Израиль, несмотря на напряженные отношения, проявили заинтересованность в развитии двухсторонних отношений, которые способствовали бы развитию экономик обеих государств, в результате чего 26 октября 1994 года между Израилем и Иорданией был подписан Мирный договор. Основой для заключения Договора послужила Вашингтонская Декларация от 25 июля 1994 года, в которой было подчеркнуто, что стороны будут стремиться к достижению всестороннего мира на Ближнем Востоке.
После подписания Вашингтонской Декларации мирный процесс между двумя странами вступил в завершающую стадию. Декларация юридически закрепила окончание состояния войны между Иорданией и Израилем, продолжавшимся 46 лет (с 1948 г.). Демонстрируя приверженность делу мира, Израиль, задолго до подписания Договора, начал выполнять пункты Вашингтонской Декларации. В частности, 4 августа 1994 г. была начата перекачка воды из реки Ярмук в Иорданию через канал Эль-Гаур.
При подготовке проекта Договора одним из жизненно важных вопросов, по которым следовало договориться, был таковой о справедливом распределении воды.
3 октября 1994 г. в Вашингтоне была проведена вторая двусторонняя встреча высокого уровня, в ходе которой стороны подтвердили приверженность основным положениям Вашингтонской Декларации. В принятом коммюнике по итогам встречи были оговорены вопросы экономических двусторонних связей, в частности, осуществления совместного проекта строительства канала Акабский залив - Мертвое море.
16 октября 1994 г. в Аммане состоялся второй двусторонний саммит, на котором рассмотрены не решенные вопросы урегулирования конфликта интересов между Израилем и Иорданией. На следующий день проект договора был завизирован премьер-министрами обеих стран, 18 октября 1994 г. правительство Иордании одобрило проект мирного договора. Завершающие переговоры сторон завершились 20 октября 1994 г.
26 октября 1994 г. премьер-министры Израиля и Иордании подписали мирный договор между Иорданией и Израиль. За день до этого, 25 октября 1994 г. проект Договора был одобрен Кнессетом Израиля («за» - 105 голосов, «против» - 3, «воздержавшиеся» - 6), 6 ноября 1994 г. проект Договора одобрен нижней палатой Парламента Иордании («за» - 55 голосов, «против» - 23 голоса, «воздержавшиеся» - нет). Как видим, в Парламенте Иордании наблюдалось большее противодействие заключению Договора – около 30 % депутатов проголосовали «против». В тоже время, 9 ноября 1994 г. верхняя палата Парламента (Сенат) Иордании единогласно проголосовала за заключение Договора.
10 ноября 1994 г. король Иордании во время официального визита в Израиль обменялся с премьер-министром Израиля экземплярами ратифицированного Договора. 11 декабря 1994 г. Израиль и Иордания открыли свои посольства в Аммане и Тель-Авиве.
Договор решил ряд жизненно важных вопросов двусторонних (и региональных) отношений, включая вопрос об использовании ограниченных водных ресурсов, который вошел в блок «Безопасность» (ст. 4), включивший и ряд других вопросов (борьба с терроризмом и др.). До заключения Договора Иордания получала от 90 млн. до 120 млн. м3/год из реки Ярмук и не имела права доступа к пользованию водами реки Иордан, доля Иордании была в 2.5 раза меньше воды, чем доля Израиля.
Согласно Договору, Иордания получила 215 млн. м3/год из объема воды, ранее используемого Израилем, а также согласие на утилизацию той части воды, которая не использовалась ни одной из сторон и считалась безвозвратно утерянной.
Увеличение водных ресурсов Иордании было одним из важных результатов Договора.
В рамках Договора предусматривался комплекс мер по рациональному использованию водных ресурсов, их защите от загрязнения, оговаривались вопросы охраны вод и др. проблемы. Стороны добились также прогресса в налаживании сотрудничества в поиске и разработке альтернативных источников воды.
Согласно Договору был создан совместный комитет по водным ресурсам, в который вошли по 3 представителя от Израиля и Иордании. В задачу комитета входило обеспечение контроля реализации достигнутых договоренностей и дальнейшего взаимодействия сторон по проблемам совместного УВР реки Иордан.
Согласно Договору, Израиль получил право также на продолжение «землепользования» (и, соответственно - водопользования) в районах, возвращаемых под суверенитет Иордании. Эта часть Договора оказалась одной из самых сложных, и эксперты считают, что стороны сумели «совместить несовместимое», используя формулу:
«Израиль выводит войска с оккупированных земель Иордании, а Иордания соглашается на продолжение израильского землепользования на оговоренных в Договоре условиях».
В частности, Иордания по Договору обязалась:
- разрешать свободу перемещения (в указанных районах) землевладельцев и иных лиц;
- не облагать дискриминационными налогами землю или хозяйственную деятельность.
В свою очередь, Израиль по Договору обязался не допускать в указанных районах деятельности, ущемляющей безопасность Иордании. Положения Договора о частном землепользовании имеют силу 25 лет, и этот срок будет автоматически продлеваться на 25 лет, если стороны не заявят о желании его расторгнуть.
Позиция многих арабских стран (Саудовская Аравия, Кувейт, ОАЭ, Йемен, Алжир, Тунис и др.), отношении Договора была сдержанной, но в целом положительной. Договор оценили его как капитулянтский Сирия, Ливан, Ирак, Ливия
В то же время, по мнению ряда экспертов, успех переговоров способствовал процессу ближневосточного урегулирования, а Иордании принес ощутимые политические, экономические и иные выгоды. Так, Вашингтон аннулировал долг Иордании в 700 млн. USD, улучшение двусторонних отношений имело следствием предоставление Иордании финансовой помощи рядом европейских стран, США, Японией, что положительно сказалось на дальнейшем экономическом развитии Иордании.
Долгие годы арабо-израильской конфронтации водный вопрос был одним из основных составляющих факторов конфликтности в ближневосточном регионе, и его разрешение стало возможным в результате сближения позиций Сторон в ходе переговорного процесса. Пришло сознание необходимости тесного сотрудничества по вопросам совместного использования ТВР для достижения взаимной выгоды.v
Эксперты полагают, что позиция Иордании в урегулировании арабо-израильского конфликта отличалась прагматизмом и оказалась конструктивной. В 1999 г. Иордания выдвинула инициативу – новый план экономического взаимодействия, включающий торговые контакты с Палестиной, Ливаном и Сирией и сотрудничество с ЕС.
Израиль получает с Западного берега Иордан 70 % потребляемой воды, и определенные правящие круги в Израиле болезненно реагируют на уступки по «водному вопросу». По мнению экспертов, в этом заключается одна из причин настаивания Израилем на сохранении автономного статуса Западного берега Иордана и сектора Газа.
Оценивая текущую ситуацию с водными проблемами в регионе, нельзя не учитывать обстоятельство, что время от времени в Израиле, в зависимости от внутриполитической обстановки, имеются сторонники ревизии ранее достигнутых договоренностей.
Так, в 1996 г. (с приходом к власти в Израиле партии “Ликуд”) зазвучала критика положений Договора, касающихся распределения воды. Имели место выступления от имени правительства Израиля против согласованного ранее строительства Иорданией и Сирией плотины “Аль-Вахда” на реке Ярмук; основная причина, по их мнению, то, что строительство плотины противоречит положениям Договора. В том же 1996 г. официальным лицом было заявлено, что Израиль сделал большие и неоправданные уступки Иордании в сфере водных ресурсов и интерпретировал соответствующее положение Договора таким образом, что источником дополнительных 50 млн. м3/год, обещанных Иордании, должны стать плотины и заводы по опреснению воды, которые Иордания должна построить. В ответ Иордания заявила, что Договор заключен между Иорданией и Израилем, а не между Иорданией и одной из политических партий Израиля, и поэтому все положения Договора, ратифицированного и принявшего международно-правовой характер, необходимо неукоснительно выполнять.
Частично спорный вопрос о поставках воды в Иорданию удалось урегулировать в мае 1997 г., когда стороны договорились в ходе двусторонней встречи, и Израиль согласился поставлять 25 млн. м3/год сразу и оставшиеся 25 млн. м3/год через 3 года, когда будет создана инженерная система для задержания паводковых вод. Было решено создавать систему совместными усилиями с привлечением иностранного капитала, и одновременно был согласован вопрос о дополнительной поставке 30 млн. м3 воды в Иорданию из Тивериадского озера. Однако в середине 1998 г. качество поступающей из Тивериадского озера воды стало вызывать нарекания со стороны Иордании.
В начале 1999 г. Израиль вновь предпринял попытку ревизовать Договор, заявив о невозможности соблюдения обязательства вследствие малого объема осадков.
В реализации Договора наступил кризис – одна часть депутатов Парламента Иордании настаивала на абсолютном выполнении Израилем своих обязательств, другая – на аннулировании мирных соглашений с Израилем, более умеренные депутаты предлагали “заморозить” Договор до выделения положенной водной квоты Израилем. В конце концов, стороны договорились о совместном обращении в ЕС с просьбой о выделении 400 млн. USD на финансирование проектов в области водных ресурсов.
Несмотря на уникальный и положительный для региона потенциал Договора о мире в части распределения водных ресурсов, рассмотренный аспект взаимоотношений сторон останется проблемным и в будущем. По мнению экспертов, проблема водных отношений на Ближнем Востоке и в будущем будет оставаться достаточно сложной.
В настоящее время соотношение между располагаемыми ресурсами пресной воды и спросом на них в регионе достигло критической отметки, что таит в себе угрозу социальных бедствий в странах региона и политических конфликтов. Ситуация усугубляется высокими темпами роста населения (от 1.6% в Израиле до 3.8% в Иордании), общая тенденция к уменьшению речного стока и обмелению рек. Так, река Иордан в начале 1960 гг. имела сток до 1.3-1.4 км3/год, а ныне около 850 млн. м3/год.
В целом по региону обеспеченность водой упала с 330 м3/год в 1960 г. до менее 120 м3/год на душу населения к началу XXI века (самый низкий показатель в мире).
Согласно прогнозам, в 2040 г. в Израиле, Иордании, секторе Газа и на Западном берегу будет проживать более 36 млн. человек, на душу населения объем воды уменьшится на 50 %. С другой стороны, в регионе поверхностные и подземные водные источники иссякают из-за их чрезмерного использования, что обуславливает необходимость усиления межгосударственного сотрудничества по водным проблемам для принятия и реализации совместных мер и мероприятий, в первую очередь - по экономии воды.
Израиль является лидером в уменьшении потребления и повышении эффективности использования воды. Основным потребителем является сельское хозяйство, и в этом секторе бережливость при использовании воды намного возросла за счет применения водосберегающих технологий, в частности, внедрения капельного орошения. Израиль создал эффективную систему водоснабжения, технологии позволяют производить пресную воду из соленой морской воды, что может частично решить проблему острой нехватки пресной воды в регионе. Тем не менее, прогнозные расчеты показывают, что в будущем Израилю придется изыскивать дополнительные источники воды.
Рассматривая другие страны региона в отдельности, следует отметить, что сложная ситуация складывается в Иордании, которая и ранее испытывала водный дефицит. При этом в ряде случаев (как и в некоторых других странах региона) и не всегда помогает и откачка сверх допустимой нормы из глубоких пластов подземных вод.
В тяжелом положении находится Сирия после потери в1967 г. выхода к Тивериадскому озеру, которое является важным источником воды для Израиля, Сирии, Ливана, Палестины. В отношении Ливана эксперты считают, что среди стран региона он находится в наиболее благоприятном положении по обеспечению водой. Ливан имеет гористую территорию, которая способна аккумулировать запасы пресной дождевой воды, на юге страны находятся малые реки, которые несут свои воды в реку Иордан.
Наиболее сложная ситуация с водой складывается в Палестине, при том, что аграрный сектор Западного берега реки Иордан потребляет основную часть располагаемых вод (около 90%). Основные источники воды в секторе Газа - дождевая и подземная воды.
По мнению экспертов, для нейтрализации углубляющегося водного кризиса потребуется от стран региона широкое сотрудничество по рациональному использованию воды, сокращению ее загрязнения, поискам альтернативных водных источников и высоких технологий их добычи и использования.