Трансграничное сотрудничество на международных реках: проблемы, опыт, уроки, прогнозы экспертов

Предисловие

Данная работа появилась практически по заказу «решающих лиц» – членов правительств государств Центральной Азии, заинтересованных в поиске решений, которые должны привести к долговременному консенсусу в вопросах использования общих водных ресурсов двух больших (Амударья и Сырдарья) и ряда малых рек региона. Вопрос был поставлен прямо - показать, где в мире хорошо организовано совместное управление водными ресурсами трансграничных водных источников, какой образец сотрудничества можно выбрать для того, чтобы адаптировать его к нашим условиям и достичь стабильности и уверенности в будущем. Согласно поставленной задаче, НИЦ МКВК Центральной Азии осуществил подбор материалов в поиске «лидирующих бассейнов» на основе как информации, имеющейся в анналах НИЦ МКВК, так и в других источниках, и подготовил настоящий обзор.

В мире насчитывается более 260 международных речных и более 270 международных подземных водных бассейнов. Много ли имеется в мире примеров эталонного международного водного сотрудничества? Наверное, можно пересчитать по пальцам. Так, Объединенная Совместная Комиссия – США-Канада – имеет 100-летний опыт справедливого использования трансграничных водных ресурсов (ТВР); Рейнская Комиссия, которая определила порядок и добилась восстановления качества воды и экологического благополучия в реке Рейн; в некоторой части – опыт использования вод Инда Индией и Пакистаном; Южно-Африканский договор об использовании вод рек Инкомати и Мобуту между Мозамбиком, Южной Африкой и Свазилендом. Некоторые называют как положительный пример многолетнюю деятельность ООН по Комиссии Меконга, но она практически является Комиссией 4 стран нижнего течения реки, ибо страны зоны формирования стока – Китай и Мьянма – в Комиссии не только не участвуют, но своими действиями вносят неопределенность в ее работу.

Если посмотреть даже положительные примеры, то из них только опыт Международной Объединенной Комиссии США-Канада (IJC) касается вододеления и установления режимов воды по пограничным рекам. При этом характерно, что энергетическая отрасль здесь не имеет права на установление режима попусков - энергетические попуски являются предметом решений Комиссии с приоритетом экологических требований на равноправной основе с другими водопотребляющими отраслями соседних стран. Особенностью Комиссии является высокие полномочия представителей сторон от каждой страны, действия которых неподвластны национальным и местным правительственным органам.

Опыт бассейна Инда состоит в том, что вододеление строго регламентировано по периодам, распределению и притокам рек, но временные колебания внутри отдельных притоков могут быть решены в пределах общих лимитов стран их перераспределением по общему согласию. Режимы энергопроизводства зависят от первоочередного удовлетворения ирригационных требований. Интересен опыт и Рейна, где при отсутствии проблем вододеления, соблюдение определенных режимов стока увязано с требованиями прибрежных стран, судоходства, борьбы с паводками и экологии. Большая часть ГЭС на Рейне – низконапорные и каскадные, не имеющие больших водохранилищ, тем не менее, интересен вопрос регулирования режима попусков.

Так, на пограничных ГЭС Германия-Франция, Германия-Швейцария он регулируются решением двух директоров - по одному от каждой страны по методу «двух ключей», т.е. решения об изменении режимов речного стока принимается консенсусом.

Какие выводы полезно сделать из примеров, которыми насыщен данный обзор?

1. В основе успешного использования ТВР лежат договора, формирующие нормативно-правовую систему по управлению поведением государств и их органов, а также устанавливающие соответствующие обязательства и права как государств, так и бассейновых органов друг перед другом в различных процедурах, сферах и действиях.

2. Международное право на трансграничных водотоках может быть разработано и успешно функционировать только при наличии политической воли, согласии правительств и других государственных органов и честных, открытых намерений по добросовестному выполнению договоров, правил и процедур, согласованных сторонами (принцип «Pacta sunt servanda» – договор должен выполняться – отраженный в ст. 26 Венской Конвенции «О праве международных договоров» 1969 г.).

3. Наличие межгосударственного органа (органов) – регионального, бассейнового или другого уровня – очень важно для осуществления, мониторинга и претворения в жизнь договоров, но справедливо, что «никакая «наднациональная» власть не может принудительно осуществлять международное право, которые было бы подобно внутригосударственной правовой системе». Надо иметь в виду, что появление неправомочных действий одной стороны, которые нарушают согласованные права других стран на справедливое и обоснованное использование ТВР, позволяет другому государству принимать меры защиты своих прав в виде принуждения к прекращению несправедливого поведения, исполнения определенных обязательств (штрафные санкции, возмещение ущерба, компенсация). При этом данное положение относится как к действию, так и к бездействию.

4. Многие исследователи используют практику Центральной Азии и, в частности – водного сотрудничества в бассейне Аральского моря как пример в части соблюдения согласованных параметров вододеления между странами, а также постоянной работы по преодолению взаимных сложностей в связи с изменением внешних и внутренних условий (климатических, гидрологических, экономических, социальных, политических). В регионе прекрасно понимают необходимость совершенствования механизма сотрудничества в части повышения доверия, соблюдения паритета при работе региональных органов. Однако главным направлением решения спорных вопросов остаются вопросы сочетания интересов орошаемого земледелия и экологии, с одной стороны, и гидроэнергетики, с другой.

Именно на эти требования, как приоритетные, указано в совместном заявлении Глав государств Центральной Азии от 28 апреля 2009 г. в Алматы, где говорится: (п. 5). «Стороны вновь подтверждают заинтересованность в выработке взаимоприемлемого механизма по комплексному использованию водных ресурсов и охране окружающей среды в Центральной Азии с учетом интересов всех государств региона».

Что можно почерпнуть в этом направлении из примеров, приведенных в обзоре?

- разделение функций управления водохранилищами от функций производства гидроэнергии и превращения гидроэнергетики в обычного водопользователя;

- организация совместного использования гидроэнергетических комплексов на основе распределения доходов и затрат (опыт Южной Африки и Южной Америки).

- в части организационного совершенствования – обеспечение равного участия стран в управлении по представительству, финансированию и правам.

5. Деятельность по совместному использованию ТВР проходит разными путями, при этом следование шаблонам в большинстве случаев весьма сложно. После выхода в свет анализа А. Вулфа из Орегонского Университета, который оптимистически утверждает, что кооперативные действия и конфликты на международных реках соотносятся как 2.5:1, и как пример единственного конфликта приводит государства Лагаш и Ума 4500 лет назад, появился ряд работ, опровергающих этот оптимизм. Так, Д. Цхонг (David Zhong) из Университета Гонконга опубликовал исследования, привязывающие дефицит воды к различным столкновениям, обнаружив 8000 конфликтов за несколько лет, и сделал вывод, что ужесточение дефицита ресурсов грозит нарастанием конфликтов из-за воды. К такому же выводу пришла Британская неправительственная организация International Alert, проанализировавшая ситуацию в 46 странах с населением в 2.7 млрд. человек, что им грозит кризис до 2025 г. Это подвигло Генсека ООН Пак Ги Муна на заявление: «Последствия для человечества угрожающие. Водный дефицит усиливает экономические и социальные трения и является потенциальным топливом для войн и конфликтов». Ему вторит третий отчет ЮНЕСКО «World Water Development Report», опубликованный на пятом Всемирном водном форуме в Стамбуле: «Изменение климата и соответствующее влияние на воду, увеличивающееся в политически неблагополучных зонах, инициирует конфликты, требуя новых и быстрых адаптаций стратегии водной безопасности».

Обратного мнения придерживаются, в частности, М. Зейтун (Университет Восточной Азии), М. Коман (Институт Воды и водосборов Орегонского Университета), С. Постел (Глобальный Проект Водной политики). Эти мнения можно разделять - вода порождает конфликты, складывающаяся ситуация усиливает риск конфликтов, но стремление к мирному сосуществованию и направленность на экономное использование воды имеют достаточный потенциал преодолеть конфликты через поиск компромисса и консенсуса. Если политики, управленцы, экологи, будут исходить из необходимости стабильного удовлетворения экономного потребления воды для питья, орошения, водоснабжения, промышленности, гидроэнергетики, если при этом будут учтены нужды природы, как потребителя решения будут найдены и в самых трудных условиях и сценариях. Именно поэтому мы настоятельно ставим вопрос на уровне ВВФ, ВВС, МКИД – права на воду должны быть предметом постоянно внимания, мониторинга и ООН и СБ ООН. Международное водное право должно стать верной лоцией на пути удовлетворения потребностей в воде всего человечества и каждого из его членов.

Профессор Духовный В.А.,
член правления Всемирного Водного Совета,
директор НИЦ МКВК