Политические альтернативы и проблемы, требующие решения: 5 Выбор подходящих инструментов

Политические альтернативы и проблемы, требующие решения

Общепризнанно, что у политических деятелей редко имеется неограниченная свобода выбора из ассортимента умозрительно доступных инструментов. В некоторых случаях, указанных выше, имеются «непоколебимые» политические или моральные ограничения, накладываемые на выбор, в других ситуациях диапазон инструментов может быть ограничен международными торговыми соглашениями. Еще есть и такие случаи, когда страны могут быть вынуждены встать на определенный путь «реформ» (или воздержаться от этого) под воздействием международной экономической обстановки. Например, страны с высокой задолженностью могут пойти на введение участия частного сектора (УЧС), поскольку государственный сектор не может больше брать взаймы, и зависящие от экспорта страны могут продолжать субсидирование орошаемого земледелия с тем, чтобы помочь в защите своих рынков от высоко субсидируемых сельскохозяйственных секторов в Европе и Северной Америке. В этом последнем случае будущее управления водными ресурсами в развивающихся странах будет решающим образом зависеть от признания развитыми странами факта побочного воздействия своих внутриполитических решений на глобальную экономику. Приведенная ниже таблица показывает набор тех инструментов, которые предоставляются в распоряжение Инструментальным ящиком.

Как видно из содержания Инструментального ящика, в нем представлено множество инструментов, предназначенных для совершенствования руководства водой; инструментов, которые во многом отличны друг от друга по своим характеристикам и результатам применения.

Изменяющиеся рабочие показатели Инструментов управления

Степень, до которой обеспечивается сокращение спроса или достижение других целей, стоящих перед управлением (т.е. отклик от применения на практике)
Степень, в которой каждая методика управления, взятая отдельно, является эффективной
Временной диапазон, который требуется для реализации
Возможности для свободы действий при реализации, обхода контроля со стороны и работы без дополнительного подкрепления
Административно-хозяйственные расходы, требуемый уровень управленческой компетентности и сложность системы
Структуры стоимости (общие расходы – затраты времени – комбинации факторов затрат)
Кто несет издержки, вызванные изменением в управлении?
Кто несет бремя административно-хозяйственных расходов?
Кто извлекает пользу от перемен?

Однако редко случается, когда применение одного инструмента само по себе бывает достаточным, чтобы решать выявленные проблемы. Учитывая, что обычно проблемы вызываются множественными причинами, то, значит, могут понадобиться несколько реорганизаций с применением нескольких инструментов. Кроме того, чтобы инструмент был эффективным и приемлемым, часто может возникнуть необходимость в одновременном осуществлении нескольких перемен.

Множественные изменения обычно требуется осуществлять в четырех случаях:

Сейчас все больше и больше признается, что системы смешанного управления, использующие совокупность разнообразных инструментов, вероятно, являются наиболее эффективными; в них, например, применяется сочетание методов прямого контроля, рыночных инструментов, информации и просвещения, поддерживаемого участия общины в управлении или мер по стимулированию самопомощи.

A ЭЛЕМЕНТЫ СРЕДЫ, СПОСОБСТВУЮЩЕЙ ПРИМЕНЕНИЮ

A1 Политические решения – постановка задач в сфере использования, охраны и сбережения водных ресурсов.
Группа инструментов в Инструментальном Ящике, которая имеет отношение к водной политике и выработке соответствующих курсов действий. Выработка водной политики дает возможность постановки национальных целей в области управления водными ресурсами и предоставления водных услуг в рамках общего развития страны.

A2 Законодательная основа – правила, соблюдение которых необходимо для реализации курсов действий и решения поставленных задач.
В Инструментальный Ящик включены инструменты, предназначенные для использования в развитии водного права. Водное право охватывает вопросы прав собственности на воду, лицензий на пользование водой (или ее загрязнение), возможности передачи этих лицензий, обычной практики наделения правами и при сопутствующих регулятивных нормах применительно, например, к сбережению, охране и приоритетам.

A3 Структуры финансирования и стимулирования – распределение финансовых ресурсов для удовлетворения потребностей водного сектора.
Потребности водного сектора в финансировании огромны, водные проекты имеют тенденцию к тому, чтобы быть неделимыми и капиталоемкими, и многие страны имеют большие объемы незавершенной работы в развитии водной инфраструктуры. В Инструментальном Ящике имеется группа инструментов финансирования и стимулирования.

B РОЛЬ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

B1 Создание организационной основы – формы и функции.
Начиная с концепции реформирования институтов с целью улучшения руководства водой, Инструментальный ящик может помочь специалисту-практику в создании требуемых организаций и институтов – от трансграничных организаций и соглашений, бассейновых организаций и регулятивных органов до местных органов власти, организаций гражданского общества и партнерских связей.

B2 Наращивание организационного потенциала – развитие трудовых ресурсов.
В Инструментальный ящик включены инструменты, предназначенные для развития профессиональных навыков и более глубокого понимания существа вопросов у лиц, принимающих решения в государственном секторе, руководителей и специалистов водного хозяйства, сотрудников регулятивных органов, а также наращивания потенциала полномочий групп гражданского общества.

C ИНСТРУМЕНТЫ УПРАВЛЕНИЯ

C1 Оценка водных ресурсов - понимание ресурсов и потребностей.
Скомпонован набор инструментов, предназначенный для содействия в оценке водных ресурсов. Оценка начинается со сбора гидрологических, физиографических, демографических и социально-экономических данных и учреждения систем текущего сбора данных и отчетности.

C2 Планы по ИУВР – сочетание альтернативных вариантов развития, использования ресурса и взаимодействия между людьми.
В распоряжении пользователя имеются инструменты, предназначенные для планирования на уровне речного и озерного бассейна с вовлечением всестороннего сбора и моделирования данных из всех сфер деятельности, имеющих значение для ИУВР. В подходе к планированию следует признавать потребность в параллельных планах мероприятий по развитию структур управления.

C3 Управление спросом – более рентабельное использование воды.
В управлении спросом используется набор инструментов, предназначенных для уравновешивания предложения и спроса, с концентрацией внимания на улучшении использования существующих объемов водозабора или сокращения чрезмерного пользования взамен освоения новых источников водообеспечения.

C4 Инструменты социальных изменений – содействие гражданскому обществу, которое занимается водными проблемами.
Информация является мощным инструментом изменения поведения в сфере водных отношений через использование учебных программ в школе, университетских курсов по водной тематике и системы тренинга по профессиональной подготовке и повышению квалификации. Другими ключевыми аспектами являются прозрачность мер и такая маркировка продукции, которая несет в себе информацию для потребителя.

C5 Разрешение конфликта – управление спорами, распределение воды.
Для управления конфликтом в Инструментальном Ящике имеется отдельная ячейка, поскольку для управления водой во многих странах свойственны конфликты; дается описание нескольких моделей их разрешения.

C6 Распорядительные инструменты – распределение и лимиты водопользования.
Имеется набор инструментов по регулированию, который охватывает вопросы качества, предоставления услуг, землепользования и охраны водных ресурсов. Регламентирующие правила играют ключевую роль в реализации планов и курсов действий, и их можно эффективно сочетать с экономическими инструментами.

C7 Экономические инструменты - использование стоимости и цены в достижении эффективности и справедливости.
В Инструментальном Ящике содержится набор инструментов, связанных с использованием цен и других рыночных мер в качестве стимулов для того, чтобы потребители и все водопользователи использовали воду бережно, эффективно и избегали загрязнений.

C8 Управление и обмен информацией – повышение уровня знаний для улучшения управления водой.
Методы и технологии обмена данными повышают уровень доступа заинтересованных сторон к информации, государственным банкам данных в доменах Интернета и эффективно дополнять более традиционные методы общественного информирования.

Сочетание инструментов, в соответствии с условиями местной обстановки

Деятелям, определяющим политику, следует избегать советников, которые предлагают решения проблем по схеме «один размер подходит всем», основываясь на теориях или предполагаемом успехе применения какой-то одной меры в другой стране. При оценке вероятных итогов предложения об осуществлении реформы, определяющим является учет конкретной обстановки стране и того, какая будет реакция на нее в практических условиях водопользователей и других заинтересованных сторон. Даже такое однозначное мероприятие, как улучшение профессиональной подготовки поставщиков услуг, может дать незначительный эффект, если используемая рабочая сила действует без побудительных мотивов, и отсутствуют стимулы к снижению уровня коррумпированности (например, получение взятки за не придание значения незаконным заборам воды, подсоединениям, сбросам сточных вод или внесению изменений в землепользование).

При оценке пригодности конкретных инструментов необходимо учитывать четыре фактора:

При отсутствии какой-либо из этих возможностей, преобразования могут начинаться с восполнения этого недостатка или же можно будет подобрать менее требовательные инструменты. Например, новые страны, вставшие на путь индустриализации, могут сталкиваться с большими трудностями из-за загрязнения воды, но испытывать нехватку финансовых и людских ресурсов, а также юридических и институциональных инфраструктур, нужных для установления правил, регламентирующих контроль над загрязнением. В Индонезии был использован такой вариант, как «Программа Оценки Загрязнения и Определения Рейтинга» (ПОЗОР). В основу программы положен метод раскрытия информации (см. нижеприведенный текст в рамке), и, по оценке Всемирного Банка, она «за два года повысила уровень соблюдения требований более чем на 50%», и «первоначальные результаты показывают, что раскрытие информации перед общественностью может оказывать могущественное влияние в развивающихся странах, где общепринятые распорядительные нормы слабы».

Использование инструментов совместимым с ИУВР образом

Все инструменты, помещенные в Инструментальном Ящике, могут быть использованы с тем, чтобы способствовать сдвигу от неустойчивых к устойчивым системам управления водой. Однако деятелям, определяющим курс действий, необходимо помнить, что применение некоторых инструментов может вызвать последствия несовместимые с ИУВР. Например, как отмечалось выше, децентрализация сферы обязанностей с передачей их муниципальным органам или группам представителей общины может привести к тому, что груз затрат, возникающих вовне, перекладывается (например, через неочищенные сбросные воды) на территории другой подведомственности. Подобным же образом, введение документов на разрешение, являющихся объектом купли-продажи, повышает эффективность водопользования, но затрагивает интересы третьих сторон. Они могут привести к обострению дефицита, если их купят пользователи безвозвратного водопотребления, или повысить степень загрязнения, если, например, владельцами разрешительных документов становятся фермеры с более интенсивным землепользованием, применяющие больше удобрений и пестицидов. Даже создание организаций речного бассейна, что часто рассматривается как важный инструмент ИУВР, может вызвать последствия, несовместимые с ИУВР, например, управление ими «захватывается» влиятельными группами, членов которых объединяют общие интересы или даже род занятий.

Хотя логично считать, что использованию конкретных инструментов управления должны предшествовать выработка курсов действий и создание организационных основ, в реальной обстановке, однако, процесс ИУВР можно начать до того, как будут готовы к применению все курсы действий, законы и организации. Организационные изменения, требующие нового законодательства, представляют собой вид деятельности, требующий больших затрат времени. Часто лучше начинать с чего-нибудь, работая насколько это возможно с имеющимися в распоряжении средствами, не ожидая, когда будут приняты меры по проведению более широкомасштабных реформ.